Feststellungsklage nach § 43 VwGO

Ein Landwirt will wissen, ob seine Fläche als Dauergrünland gilt, ein Unternehmen, ob es Daten speichern muss. Beide wollen Klarheit, bevor die Behörde zugreift, und keiner hat einen Verwaltungsakt, den er anfechten könnte. Dafür gibt es die Feststellungsklage.

§ 43 Abs. 1 VwGO: “Durch Klage kann die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses oder der Nichtigkeit eines Verwaltungsakts begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat (Feststellungsklage).”

Merke: Die Feststellungsklage klärt Rechtslagen, nicht Handlungen. Sie tritt hinter jede mögliche Gestaltungs- oder Leistungsklage zurück, § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO.

Fall zum Mitdenken: Ein Telekommunikationsunternehmen klagt auf Feststellung, dass es die Verkehrsdaten seiner Kunden nicht speichern muss. So lag es beim Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 14.08.2023, 6 C 7/22.

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1. Prüfungsschema der Zulässigkeit

I. Zulässigkeit

1. Verwaltungsrechtsweg, § 40 VwGO
2. Statthafte Klageart: Feststellungsklage, § 43 Abs. 1 VwGO
   • Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses
   • oder Feststellung der Nichtigkeit eines Verwaltungsakts
3. Klagebefugnis analog § 42 Abs. 2 VwGO
   • Möglichkeit eigener Rechtsbetroffenheit, keine Popularklage
4. Berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung, § 43 Abs. 1 VwGO
   • rechtliches, wirtschaftliches oder ideelles Interesse
   • bei bereits erledigtem Geschehen: Fortbestand des Interesses
5. Subsidiarität, § 43 Abs. 2 VwGO
   • keine Feststellung, soweit Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgt werden können oder hätten verfolgt werden können, § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO
   • Ausnahme: Nichtigkeitsfeststellung, § 43 Abs. 2 Satz 2 VwGO
6. Beteiligte, Zuständigkeit, Klageerhebung
   • richtiger Klagegegner, sachlich und örtlich zuständiges Gericht
   • Form der Klageerhebung, keine Klagefrist
   • kein Vorverfahren

II. Begründetheit

• Das behauptete Rechtsverhältnis besteht oder besteht nicht
• bei § 43 Abs. 1 Var. 2 VwGO: der Verwaltungsakt ist nichtig

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2. Zulässigkeit und Begründetheit im Einzelnen

I. Zulässigkeit

1. Verwaltungsrechtsweg, § 40 VwGO

In Feststellungsklausuren ist der Rechtsweg selten der Schwerpunkt: ein Satz, dann weiter. Problematisch wird es nur, wenn die zu klärende Rechtsbeziehung aus einem Vertrag stammt, dessen Rechtsnatur streitig ist.

2. Statthafte Klageart: Feststellungsklage, § 43 Abs. 1 VwGO

Rechtsverhältnis ist die konkrete rechtliche Beziehung zwischen Personen oder zwischen einer Person und einer Sache, die sich aus der Anwendung einer Norm auf einen bestimmten Sachverhalt ergibt.

tauglich	untauglich
Pflicht eines bestimmten Unternehmens, bestimmte Daten zu speichern	Gültigkeit einer Norm als solche
Befugnis der Behörde, gegen den Kläger einzuschreiten	abstrakte Rechtsfrage ohne Bezug zum Kläger
Eigenschaft einer konkreten Fläche nach § 2a DirektZahlDurchfV	einzelne Vorfrage innerhalb eines Rechtsverhältnisses

Beispiel für die erste Zeile: BVerwG, Urteil vom 14.08.2023, 6 C 6/22, Feststellung, dass die Klägerin die Verkehrsdaten ihrer Internetkunden nicht speichern muss.

Zweite Variante: Nichtigkeit eines Verwaltungsakts. Sie steht selbstständig neben der Rechtsverhältnisfeststellung.

3. Klagebefugnis analog § 42 Abs. 2 VwGO

Nach herrschender Ansicht ist die Klagebefugnis analog § 42 Abs. 2 VwGO zu verlangen: Der Kläger muss die Möglichkeit einer eigenen Rechtsbetroffenheit darlegen. Das schließt die Popularklage aus. Wer sauber zum Rechtsverhältnis vorgetragen hat, braucht hier zwei Sätze.

4. Berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung, § 43 Abs. 1 VwGO

Es genügt jedes rechtliche, wirtschaftliche oder ideelle Interesse. Das Wort “baldigen” verlangt, dass die Unsicherheit gegenwärtig belastet, etwa weil der Kläger disponieren muss oder mit behördlichem Zugriff rechnet.

Ist das Geschehen abgeschlossen, muss das Interesse fortbestehen, typischerweise wegen Wiederholungsgefahr oder Rehabilitierung. Dass es auch einem Mitveranstalter zustehen kann, zeigt BVerwG, Urteil vom 27.11.2024, 6 C 4/23 (Protestcamp anlässlich des G20-Gipfels).

In der Klausur: Das Feststellungsinteresse wird an der falschen Stelle abgehandelt. Es gehört in die Zulässigkeit, nicht in die Begründetheit, und es ist eigenständig zu begründen, nicht mit dem Satz “der Kläger will das wissen”.

5. Subsidiarität, § 43 Abs. 2 VwGO

Nach § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist die Feststellung ausgeschlossen, soweit der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können. Entscheidend ist das Wort “soweit”: teilbare Streitgegenstände werden getrennt geprüft. Auch die versäumte Anfechtungsklage sperrt, sonst würde die Frist unterlaufen.

Rückausnahme: § 43 Abs. 2 Satz 2 VwGO nimmt die Nichtigkeitsfeststellung aus. Wer auf Nichtigkeit klagt, muss sich nicht auf die Anfechtung verweisen lassen.

6. Beteiligte, Zuständigkeit, Klageerhebung

Zu klären sind der richtige Klagegegner sowie die sachliche und örtliche Zuständigkeit. Eine Klagefrist läuft nicht, ein Vorverfahren ist nicht durchzuführen. Deshalb wird hier häufig zu lang geschrieben: zwei Sätze reichen.

II. Begründetheit

Die Klage ist begründet, soweit das behauptete Rechtsverhältnis besteht oder nicht besteht; bei der zweiten Variante des § 43 Abs. 1 VwGO, soweit der Verwaltungsakt nichtig ist. Geprüft wird also die materielle Rechtslage vollständig, ohne den Filter einer Rechtsverletzung.

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3. Was das Gericht ausspricht

Der Tenor lautet auf Feststellung, nicht auf Aufhebung und nicht auf Leistung. Er muss den Gegenstand so genau bezeichnen, dass die Reichweite der Bindung ablesbar ist.

Wie genau, zeigen die beiden Urteile zur Speicherpflicht. Das Bundesverwaltungsgericht hat die Revisionen zurückgewiesen, den Feststellungsausspruch aber selbst neu gefasst: mit der Maßgabe, dass die Klägerin nicht verpflichtet ist, die in § 176 Abs. 3 TKG aufgeführten Verkehrsdaten ihrer Kunden zu speichern, denen sie den Internet-Zugang vermittelt (BVerwG, Urteil vom 14.08.2023, 6 C 6/22; parallel 6 C 7/22).

Tenorbeispiel: “Es wird festgestellt, dass die Klägerin nicht verpflichtet ist, [genau bezeichnete Daten] zu speichern.”

Aus dem Feststellungsausspruch selbst wird nicht vollstreckt; er bindet die Beteiligten. Durchgesetzt wird er faktisch, weil die Behörde sich daran halten muss.

Kontrast: § 111 VwGO erlaubt bei der Leistungsklage ein Zwischenurteil über den Grund, wenn Grund und Betrag streitig sind.

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4. Wann diese und wann eine andere Klage

Klageziel	statthafte Klage	Norm	Merkmal
Aufhebung eines Verwaltungsakts	Anfechtungsklage		Gestaltung, Frist läuft
Erlass eines Verwaltungsakts	Verpflichtungsklage		Gestaltung, Vorverfahren
sonstiges Handeln oder Unterlassen	allgemeine Leistungsklage	ungeschrieben	Leistung, kein Verwaltungsakt
Klärung einer Rechtslage	Feststellungsklage	§ 43 Abs. 1 VwGO	subsidiär, § 43 Abs. 2 S. 1 VwGO
Nichtigkeit eines Verwaltungsakts	Nichtigkeitsfeststellungsklage	§ 43 Abs. 1 VwGO	nicht subsidiär, § 43 Abs. 2 S. 2 VwGO

Entscheidungsbaum:

1. Wird die Nichtigkeit eines Verwaltungsakts begehrt?
   • ja: Subsidiarität greift nicht, § 43 Abs. 2 Satz 2 VwGO. Weiter mit 3 (berechtigtes Interesse).
   • nein: weiter mit 2.
2. Kann der Kläger sein Ziel mit einer Gestaltungs- oder Leistungsklage erreichen, oder hätte er es erreichen können?
   • ja: Feststellungsklage gesperrt, § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO.
   • nein: weiter mit 3.
3. Besteht ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung?
   • ja: Feststellungsklage statthaft und zulässig.
   • nein: Klage unzulässig.

Merke: Feststellung nur, wo weder Aufhebung noch Leistung das Ziel erreicht; bei Nichtigkeit dagegen immer.

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5. Die Entscheidungen dazu

Bundesverwaltungsgericht · Urteil vom 14.08.2023 · 6 C 7/22, 6 C 7/22 (6 C 13/18) ECLI:DE:BVerwG:2023:140823U6C7.22.0

Sachverhalt: Die Klägerin wandte sich gegen die Pflicht, Verkehrsdaten ihrer Internet-Zugangskunden zu speichern. Das Verwaltungsgericht Köln gab der Feststellungsklage statt. Entscheidung: Die Revision der Beklagten wurde zurückgewiesen, der Feststellungsausspruch aber neu gefasst. Tragende Begründung: Der Ausspruch wurde auf die in § 176 Abs. 3 Nr. 1 bis 3 TKG aufgeführten Daten der Internet-Zugangskunden begrenzt. Für die Klausur: Der Feststellungsantrag muss den Gegenstand exakt bezeichnen.

Bundesverwaltungsgericht · Urteil vom 27.11.2024 · 6 C 4/23 ECLI:DE:BVerwG:2024:271124U6C4.23.0

Gegenstand: Versammlungseigenschaft eines anlässlich des G20-Gipfels in Hamburg errichteten Protestcamps mit Beherbergungsinfrastruktur und kundgaberelevanten Elementen, Feststellungsinteresse eines Mitveranstalters, Pflichten der Versammlungsbehörde im Rahmen der frühzeitigen Kooperation. Verfahrenslage: Entschieden wurde über die Revisionen der Kläger zu 1 und 3 gegen das Urteil des Hamburgischen Oberverwaltungsgerichts. Der Ausgang wird hier nicht wiedergegeben. Für die Klausur: Das Feststellungsinteresse eines Mitveranstalters ist eigens zu prüfen.

Bundesverwaltungsgericht · Beschluss vom 08.08.2024 · 9 B 8/24 ECLI:DE:BVerwG:2024:080824B9B8.24.0

Sachverhalt: Begehrt war die Feststellung des Erlöschens von Forderungen aus Bescheiden. Entscheidung: Aufhebung des Urteils des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 7. Dezember 2023 und Zurückverweisung.

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6. Klassiker, die du kennen solltest

Fall 1: Speicherpflicht. Ein Zugangsanbieter will festgestellt wissen, dass ihn die gesetzliche Speicherpflicht nicht trifft. Belegt ist der Ausspruch, die Klägerin sei nicht verpflichtet, die in § 176 Abs. 3 TKG aufgeführten Verkehrsdaten ihrer Internet-Zugangskunden zu speichern (Tenor: BVerwG, Urteil vom 14.08.2023, 6 C 6/22). Eigene Ableitung für die Klausur: Ein anfechtbarer Verwaltungsakt existiert nicht, ein Behördenhandeln wird nicht begehrt, § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO sperrt also nicht. Rechtsverhältnis ist die konkrete Pflicht dieses Unternehmens.

Fall 2: Erloschene Forderung. Bescheide sind ergangen, der Betroffene meint, die Forderungen seien erloschen. Gegenstand war die Feststellung des Erlöschens von Forderungen aus Bescheiden; das BVerwG hob das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 7. Dezember 2023 auf und verwies zurück (BVerwG, Beschluss vom 08.08.2024, 9 B 8/24). Eigene Ableitung: Rechtsverhältnis ist die fortbestehende oder eben nicht mehr bestehende Zahlungspflicht, nicht die Rechtmäßigkeit der Bescheide. Wer nur die Wirkung bestreitet, greift den Verwaltungsakt nicht an.

Entscheidung	Gegenstand nach dem Bestand
BVerwG, 6 C 9/20	Streit über ein landwirtschaftliches Grundstück während des “Klimacamps 2017” im rheinischen Braunkohlerevier
BVerwG, 6 C 4/23	Protestcamp G20, unter anderem Feststellungsinteresse eines Mitveranstalters
BVerwG, 6 C 5/23	Präsentation einer Kleinpartei in der Nachwahlberichterstattung einer öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalt

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7. Die häufigsten Klausurfehler

Fehler	Richtig
Feststellung einer abstrakten Rechtsfrage oder der Gültigkeit einer Norm beantragt	Konkretes Rechtsverhältnis zwischen den Beteiligten bilden, § 43 Abs. 1 VwGO
Subsidiarität auch bei der Nichtigkeitsfeststellung geprüft	§ 43 Abs. 2 Satz 2 VwGO nimmt sie aus: ein Satz, dann weiter
Vergangenes Rechtsverhältnis abgehandelt, ohne das Interesse anzusprechen	Fortbestand des berechtigten Interesses gesondert begründen, § 43 Abs. 1 VwGO
Klagefrist oder Vorverfahren konstruiert	Beides gibt es hier nicht, kurz feststellen
Antrag zu weit gefasst (“alle Pflichten aus dem Gesetz”)	Auf die streitige Pflicht zuschneiden, exakt bezeichnen
§ 43 Abs. 2 VwGO übersehen, obwohl Leistungs- oder Anfechtungsklage möglich war	Sperre prüfen, auch bei versäumter Klagemöglichkeit, § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO

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8. Kurzschema zum Auswendiglernen

I. Zulässigkeit

1. Verwaltungsrechtsweg
   - § 40 VwGO

2. Statthafte Klageart: Feststellungsklage, § 43 Abs. 1 VwGO
   - Var. 1: Bestehen/Nichtbestehen eines Rechtsverhältnisses
   - Var. 2: Nichtigkeit eines Verwaltungsakts

3. Klagebefugnis analog § 42 Abs. 2 VwGO
   - Möglichkeit eigener Rechtsbetroffenheit

4. Berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung, § 43 Abs. 1 VwGO
   - rechtlich, wirtschaftlich oder ideell
   - bei Erledigung: Fortbestand des Interesses

5. Subsidiarität, § 43 Abs. 2 VwGO
   - Sperre durch Gestaltungs- oder Leistungsklage, § 43 Abs. 2 S. 1 VwGO
   - Rückausnahme: Nichtigkeit, § 43 Abs. 2 S. 2 VwGO

6. Beteiligte, Zuständigkeit, Klageerhebung
   - richtiger Klagegegner, zuständiges Gericht
   - keine Klagefrist, kein Vorverfahren

II. Begründetheit

- Var. 1: Rechtsverhältnis besteht / besteht nicht
- Var. 2: Verwaltungsakt ist nichtig

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9. Selbsttest

Frage 1: Ein Unternehmen will festgestellt wissen, dass eine gesetzliche Speicherpflicht es nicht trifft. Sperrt § 43 Abs. 2 VwGO?

Nein. Es gibt keinen Verwaltungsakt, der anzufechten wäre, und der Kläger begehrt kein Behördenhandeln, also auch keine Leistung. Damit kann er seine Rechte nicht durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen, § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO greift nicht.

Frage 2: Der Kläger hält einen Bescheid für nichtig, die Anfechtungsfrist ist abgelaufen. Welche Klage?

Die Nichtigkeitsfeststellungsklage, § 43 Abs. 1 VwGO (Variante 2). Die versäumte Anfechtungsmöglichkeit schadet nicht, weil § 43 Abs. 2 Satz 2 VwGO die Nichtigkeitsfeststellung von der Subsidiarität ausnimmt.

Frage 3: Die Versammlung ist beendet, ein Mitveranstalter will die Rechtswidrigkeit einer Auflage geklärt wissen. Woran hängt die Zulässigkeit?

Am Fortbestand des berechtigten Interesses an der baldigen Feststellung, § 43 Abs. 1 VwGO, typischerweise Wiederholungsgefahr oder Rehabilitierung. Dass dieses Interesse auch einem Mitveranstalter zustehen kann, behandelt BVerwG, Urteil vom 27.11.2024, 6 C 4/23.

Frage 4: Der Kläger möchte wissen, ob eine Satzungsbestimmung allgemein wirksam ist, ohne eigene Betroffenheit. Was fehlt?

Das Rechtsverhältnis. § 43 Abs. 1 VwGO verlangt eine konkrete rechtliche Beziehung aus der Anwendung einer Norm auf einen bestimmten Sachverhalt, nicht die Gültigkeit der Norm als solche. Ohne eigene Betroffenheit fehlt zugleich das berechtigte Interesse.

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10. Das Wichtigste in fünf Sätzen

1. Gegenstand der Feststellungsklage ist ein konkretes Rechtsverhältnis oder die Nichtigkeit eines Verwaltungsakts, § 43 Abs. 1 VwGO.
2. Das berechtigte Interesse an der baldigen Feststellung ist eine eigenständige Zulässigkeitsvoraussetzung und gehört begründet, § 43 Abs. 1 VwGO.
3. Konnte oder hätte der Kläger sein Ziel mit einer Gestaltungs- oder Leistungsklage erreichen können, ist die Feststellung gesperrt, § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO.
4. Für die Nichtigkeitsfeststellung gilt diese Sperre nicht, § 43 Abs. 2 Satz 2 VwGO.
5. Das Urteil stellt fest und gestaltet nichts, weshalb der Antrag den Gegenstand exakt bezeichnen muss.

Zitierte Entscheidungen

Jede dieser Entscheidungen wurde gegen den eigenen Bestand geprüft. Gericht, Datum und Aktenzeichen stimmen mit dem Datensatz überein.

1. Bundesverwaltungsgericht
   27. November 20246 C 4/23
   ECLI:DE:BVerwG:2024:271124U6C4.23.0
2. Bundesverwaltungsgericht
   8. August 20249 B 8/24
   ECLI:DE:BVerwG:2024:080824B9B8.24.0
3. Bundesverwaltungsgericht
   14. August 20236 C 7/22, 6 C 7/22 (6 C 13/18)
   ECLI:DE:BVerwG:2023:140823U6C7.22.0