Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO): Zulässigkeit, Begründetheit, Abgrenzung

Die Behörde hat den Bescheid bereits erlassen. Er ist bekanntgegeben, er wirkt, er belastet. Wer ihn wieder aus der Welt schaffen will, braucht eine Klage, die kassiert, also aufhebt. Das ist die Anfechtungsklage.

§ 42 VwGO (1) Durch Klage kann die Aufhebung eines Verwaltungsakts (Anfechtungsklage) sowie die Verurteilung zum Erlaß eines abgelehnten oder unterlassenen Verwaltungsakts (Verpflichtungsklage) begehrt werden. (2) Soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist, ist die Klage nur zulässig, wenn der Kläger geltend macht, durch den Verwaltungsakt oder seine Ablehnung oder Unterlassung in seinen Rechten verletzt zu sein.

Absatz 1 nennt das Ziel, Absatz 2 sperrt die Popularklage: Wer nur die objektive Rechtswidrigkeit rügt, ohne eigene Betroffenheit geltend zu machen, kommt nicht durch. Das Urteil selbst spricht § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO aus: Das Gericht hebt Verwaltungsakt und etwaigen Widerspruchsbescheid auf, soweit der Verwaltungsakt rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist.

Merke: Die Anfechtungsklage nimmt weg, die Verpflichtungsklage gibt, die Fortsetzungsfeststellungsklage stellt nur noch fest.

Lage	Klageart
Belastender VA existiert und wirkt	Anfechtungsklage
Begünstigender VA wurde abgelehnt oder unterlassen	Verpflichtungsklage
VA hat sich erledigt	Fortsetzungsfeststellungsklage

Fall zum Mitdenken: Die Behörde widerruft die Gaststättenerlaubnis des G. Der Widerspruch wird zurückgewiesen, der Widerspruchsbescheid ist zugestellt. G will weiter ausschenken.

Womit kommt G vor Gericht? Nicht mit einem Antrag auf Neuerteilung, sondern mit dem Antrag, Widerrufsbescheid und Widerspruchsbescheid aufzuheben. Danach lebt die alte Erlaubnis fort.

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1. Prüfungsschema der Anfechtungsklage

I. Zulässigkeit

1. Verwaltungsrechtsweg
   • nach den allgemeinen Vorschriften zu prüfen, hier nicht Gegenstand
   • vorrangig zu klären: aufdrängende Sonderzuweisung
2. Statthafte Klageart
   • Begehren gerichtet auf Aufhebung eines Verwaltungsakts, § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO
   • Verwaltungsakt liegt vor und hat sich nicht erledigt
3. Klagebefugnis
   • Geltendmachung einer eigenen Rechtsverletzung, § 42 Abs. 2 VwGO
   • Adressat eines belastenden Verwaltungsakts: Möglichkeit genügt
   • Dritter: drittschützende Norm erforderlich
4. Vorverfahren und Klagefrist
   • Vorverfahren nach den allgemeinen Vorschriften
   • keine Nachprüfung im Vorverfahren bei Verwaltungsakten aus dem förmlichen Verwaltungsverfahren, § 70 VwVfG
   • Klagefrist gesondert prüfen
5. Beteiligte, Klagegegner und Form
   • Beteiligten- und Prozessfähigkeit nach den allgemeinen Vorschriften
   • richtiger Klagegegner nach den allgemeinen Vorschriften
   • Form und Inhalt der Klageerhebung
   • allgemeines Rechtsschutzbedürfnis

II. Begründetheit

Obersatz: Die Klage ist begründet, soweit der Verwaltungsakt rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

1. Ermächtigungsgrundlage und formelle Rechtmäßigkeit
   • taugliche Rechtsgrundlage
   • Zuständigkeit, Verfahren, Form
2. Materielle Rechtmäßigkeit
   • Tatbestandsvoraussetzungen
   • Rechtsfolge: gebundene Entscheidung oder Ermessen
   • Verhältnismäßigkeit
3. Verletzung in eigenen Rechten
   • beim Adressaten regelmäßig indiziert
   • beim Dritten nur bei Verstoß gegen drittschützende Norm

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2. Zulässigkeit und Begründetheit im Einzelnen

I. Zulässigkeit

1. Verwaltungsrechtsweg

Der Verwaltungsrechtsweg wird nach den allgemeinen Vorschriften geprüft; er ist hier nicht Gegenstand. In der Klausur wird der Punkt in zwei Sätzen abgehandelt, außer eine Sonderzuweisung ist selbst das Thema.

2. Statthafte Klageart

Statthaft ist die Anfechtungsklage, wenn das Klagebegehren auf Aufhebung eines Verwaltungsakts gerichtet ist, § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO. Angriffsgegenstand muss ein wirksamer Verwaltungsakt sein, der noch Rechtswirkungen entfaltet. Schwerpunkt: Erledigung. Ist der Verwaltungsakt zurückgenommen oder anders erledigt, bleibt nur der Feststellungsausspruch nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO.

In der Klausur: Erledigung prüfen, bevor du in die Rechtmäßigkeit einsteigst. Eine Aufhebung dessen, was nicht mehr wirkt, spricht kein Gericht aus.

3. Klagebefugnis

Der Kläger muss geltend machen, durch den Verwaltungsakt in seinen Rechten verletzt zu sein, § 42 Abs. 2 VwGO. Beim Adressaten eines belastenden Bescheids genügt die Möglichkeit der Rechtsverletzung, weil die Belastung ihn selbst trifft (Adressatentheorie). Der Dritte, der einen an einen anderen gerichteten Bescheid angreift, braucht nach der Schutznormtheorie eine Norm, die auch seinen Interessen zu dienen bestimmt ist. Beispiel: Der Nachbar greift die Baugenehmigung des Bauherrn an. Zur Klagebefugnis Zugangsberechtigter gegen regulierungsbehördliche Festlegungen siehe BVerwG, Urteil vom 06.11.2024, 6 C 2/23, dargestellt unter den Leitentscheidungen.

4. Vorverfahren und Klagefrist

Vorverfahren und Klagefrist sind Sachentscheidungsvoraussetzungen, nicht Begründetheitsfragen. Belegt im Wortlaut ist hier die Ausnahme:

§ 70 VwVfG Vor Erhebung einer verwaltungsgerichtlichen Klage, die einen im förmlichen Verwaltungsverfahren erlassenen Verwaltungsakt zum Gegenstand hat, bedarf es keiner Nachprüfung in einem Vorverfahren.

Beispiel: Wer den im förmlichen Verwaltungsverfahren erlassenen Bescheid angreift, klagt ohne Widerspruch.

5. Beteiligte, Klagegegner und Form

Beteiligtenfähigkeit, Prozessfähigkeit, der richtige Klagegegner sowie Form und Inhalt der Klage richten sich nach den allgemeinen Vorschriften. Fehlt das allgemeine Rechtsschutzbedürfnis, etwa weil die Behörde den Bescheid längst aufgehoben hat, ist die Klage unzulässig.

II. Begründetheit

Die Klage ist begründet, soweit der Verwaltungsakt rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

1. Ermächtigungsgrundlage und formelle Rechtmäßigkeit

Zuerst die taugliche Rechtsgrundlage benennen, dann Zuständigkeit, Verfahren und Form durchgehen. Schwerpunkt sind Anhörung und Begründung sowie die Frage der Heilung.

2. Materielle Rechtmäßigkeit

Tatbestandsvoraussetzungen subsumieren, dann die Rechtsfolgenseite: gebundene Entscheidung oder Ermessen. Beim Ermessen zählen Ermessensausfall, Ermessensüberschreitung und Ermessensfehlgebrauch, dazu die Verhältnismäßigkeit.

3. Verletzung in eigenen Rechten

Rechtswidrigkeit allein trägt den Aufhebungsanspruch nicht, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO verlangt beides. Beim Adressaten ist die Rechtsverletzung mit der Belastung regelmäßig indiziert. Bei der Drittanfechtung ist sie die eigentliche Hürde: Der Verstoß muss gerade eine Norm betreffen, die den Kläger schützt.

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3. Was das Gericht ausspricht

Der Erfolg der Anfechtungsklage führt zur Kassation: Das Gericht hebt den Verwaltungsakt und den etwaigen Widerspruchsbescheid auf, soweit der Verwaltungsakt rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Behörde muss nichts weiter tun, die Regelung ist weg.

Die Zusätze:

• Vollzugsfolgen: Ist der Verwaltungsakt schon vollzogen, kann das Gericht auf Antrag aussprechen, dass und wie die Vollziehung rückgängig zu machen ist, § 113 Abs. 1 Satz 2 VwGO; zulässig nur, wenn die Behörde dazu in der Lage und die Frage spruchreif ist, § 113 Abs. 1 Satz 3 VwGO.
• Geldbeträge: Begehrt der Kläger die Änderung eines Verwaltungsakts, der einen Geldbetrag festsetzt, kann das Gericht den Betrag in anderer Höhe festsetzen, § 113 Abs. 2 Satz 1 VwGO.
• Weitere Aufklärung: Sind die Ermittlungen erheblich, kann das Gericht ohne Sachentscheidung aufheben, § 113 Abs. 3 Satz 1 VwGO, aber nur binnen sechs Monaten seit Eingang der Akten der Behörde bei Gericht, § 113 Abs. 3 Satz 4 VwGO.
• Leistung: Neben der Aufhebung ist die Verurteilung zur Leistung im gleichen Verfahren zulässig, § 113 Abs. 4 VwGO.

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4. Wann Anfechtung und wann eine andere Klageart

Begehren	Statthafte Klage	Norm	Tenor
Belastenden Verwaltungsakt beseitigen	Anfechtungsklage	§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO	Aufhebung von Bescheid und Widerspruchsbescheid, soweit der Verwaltungsakt rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO
Abgelehnten oder unterlassenen Verwaltungsakt erstreiten	Verpflichtungsklage	§ 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO	Verpflichtung zur Vornahme, bei fehlender Spruchreife zur Bescheidung, § 113 Abs. 5 VwGO
Erledigten Verwaltungsakt noch klären lassen	Fortsetzungsfeststellungsklage	§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO	Feststellung, dass der Verwaltungsakt rechtswidrig gewesen ist
Schlichtes Verwaltungshandeln abwehren	keine Anfechtungsklage, da kein Verwaltungsakt	§ 42 Abs. 1 VwGO greift nicht	kein Kassationsausspruch

Faustformel: Solange der Bescheid noch wirkt, wird er angefochten; wirkt er nicht mehr, wird nur noch seine Rechtswidrigkeit festgestellt.

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5. Die Entscheidungen dazu

Bundesverwaltungsgericht · Urteil vom 06.11.2024 · 6 C 2/23 ECLI:DE:BVerwG:2024:061124U6C2.23.0

Gegenstand: Klagebefugnis Zugangsberechtigter gegen die regulierungsbehördliche Festlegung des Ausgangsniveaus der Gesamtkosten des Betreibers der Schienenwege. Mehr als Titel und Tenor gibt der Bestand nicht her. Entscheidung: Die Revisionen der Klägerinnen gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 20. März 2023 wurden zurückgewiesen. Für die Klausur: Musterkonstellation der Drittanfechtung. Nach der Schutznormtheorie braucht der Kläger, der nicht Adressat ist, eine Vorschrift, die auch seinen Interessen zu dienen bestimmt ist. Fehlt sie, endet die Prüfung in der Zulässigkeit.

Bundesverwaltungsgericht · Urteil vom 24.04.2024 · 6 C 2/22 ECLI:DE:BVerwG:2024:240424U6C2.22.0

Gegenstand: Das Fortsetzungsfeststellungsinteresse in den Fällen sich typischerweise kurzfristig erledigender Maßnahmen. Auch hier gibt der Bestand nur Titel und Tenor her. Entscheidung: Die Revision des Klägers gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 7. Dezember 2021 wurde zurückgewiesen. Tragende Begründung: Das Fortsetzungsfeststellungsinteresse in dieser Fallgruppe verlangt einen qualifizierten Grundrechtseingriff. Für die Klausur: Nach Erledigung trägt § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO nur bei berechtigtem Interesse; das ist zu begründen, nicht zu behaupten.

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6. Klassiker, die du kennen solltest

Fall 1: Der Adressat. Die Behörde untersagt G den weiteren Betrieb seiner Gaststätte. G klagt auf Aufhebung. Die Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO ist über die Adressatentheorie in einem Satz erledigt: Wer belastet wird, kann in eigenen Rechten verletzt sein. Der ganze Schwerpunkt liegt in der Begründetheit, also bei Ermächtigungsgrundlage, Ermessen und Verhältnismäßigkeit, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

Fall 2: Der Dritte. K wendet sich nicht gegen eine eigene Belastung, sondern gegen eine behördliche Festlegung zugunsten eines anderen Unternehmens. Hier trägt die Adressatentheorie nicht. Entscheidend ist nach der Schutznormtheorie, ob die herangezogene Vorschrift auch den Interessen des K zu dienen bestimmt ist. Fehlt der Drittschutz, endet die Klausur in der Zulässigkeit.

Konstellation	Statthafte Klage	Kritischer Punkt
Bescheid erledigt sich nach Klageerhebung	Feststellung, § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO	berechtigtes Feststellungsinteresse

Zwei weitere Verfahren aus dem Bestand, ohne dass sich daraus Klageart oder Prüfungsschwerpunkt ablesen ließen:

• BVerwG, Urteil vom 07.09.2023, 7 A 8/21: Der Freistaat Bayern wendet sich gegen die Umstufung eines öffentlichen Feld- und Waldweges in eine Staatsstraße und gegen einen den Rückbau betreffenden Ausspruch. Die Klage wurde abgewiesen.
• BVerwG, Urteil vom 12.06.2024, 6 C 9/22: Ein eingetragener Verein wendet sich gegen die postrechtliche Genehmigung der Entgelte für Universaldienstleistungen. Die Revision wurde zurückgewiesen.

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7. Die häufigsten Klausurfehler

Fehler	Richtig
Klagebefugnis erst in der Begründetheit angesprochen	Geltendmachung der eigenen Rechtsverletzung gehört in die Zulässigkeit, § 42 Abs. 2 VwGO
In der Begründetheit nur Rechtswidrigkeit geprüft	§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO verlangt zusätzlich die Verletzung in eigenen Rechten, also beide Elemente ausdrücklich abhaken
Anfechtungsklage gegen einen erledigten Bescheid weitergeprüft	Nach Erledigung trägt nur noch der Feststellungsausspruch, § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO, samt berechtigtem Interesse
Rückgängigmachung der Vollziehung von Amts wegen tenoriert	§ 113 Abs. 1 Satz 2 VwGO setzt einen Antrag voraus, dazu Fähigkeit der Behörde und Spruchreife, Satz 3
Bei der Drittanfechtung mit der Adressatentheorie gearbeitet	Der Dritte ist nicht Adressat: drittschützende Norm suchen und benennen
Zulässigkeit in einem Satz abgetan	Statthaftigkeit, Klagebefugnis und Vorverfahren sind oft der Schwerpunkt, dort ausführlich schreiben

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8. Kurzschema zum Auswendiglernen

ANFECHTUNGSKLAGE

I. Zulässigkeit
 1. Verwaltungsrechtsweg: allgemeine Vorschriften,
    hier nicht Gegenstand
 2. Statthaftigkeit: Aufhebung eines VA, § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO
 3. Klagebefugnis: § 42 Abs. 2 VwGO
    - Adressat: Möglichkeit genuegt
    - Dritter: drittschützende Norm
 4. Vorverfahren (Ausnahme § 70 VwVfG),
    Klagefrist gesondert pruefen
 5. Beteiligte, Klagegegner, Form nach den allgemeinen
    Vorschriften, Rechtsschutzbeduerfnis

II. Begründetheit
 Obersatz: begründet, soweit der VA rechtswidrig und der
 Klaeger dadurch in seinen Rechten verletzt ist,
 § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO
 1. Ermaechtigungsgrundlage, formelle Rechtmäßigkeit
 2. Materielle Rechtmäßigkeit: Tatbestand, Rechtsfolge,
    Ermessen, Verhältnismäßigkeit
 3. Verletzung in eigenen Rechten

Merke: statthaft nur gegen einen noch wirksamen VA.
Merke: ohne Rechtsverletzung keine Aufhebung.

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9. Selbsttest

Frage 1: Die Behörde verpflichtet A zur Beseitigung eines Schuppens und droht ein Zwangsgeld an. A will beides weghaben. Welche Klageart?

Anfechtungsklage gegen Grundverfügung und Zwangsgeldandrohung, § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO. Beide sind Verwaltungsakte, beide wirken noch, und das Begehren zielt allein auf Aufhebung, nicht auf eine behördliche Leistung.

Frage 2: N greift die dem Bauherrn B erteilte Genehmigung an. Woran scheitert es häufig?

An der Klagebefugnis. N ist nicht Adressat, die Adressatentheorie trägt also nicht. Nach § 42 Abs. 2 VwGO muss er eine Vorschrift benennen, die nach der Schutznormtheorie auch seinen Interessen zu dienen bestimmt ist. Fehlt der Drittschutz, ist die Klage unzulässig.

Frage 3: Die Behörde nimmt den angefochtenen Bescheid während des Prozesses zurück. Wie geht es weiter?

Für eine Aufhebung ist kein Raum mehr. Auf Antrag stellt das Gericht durch Urteil fest, dass der Verwaltungsakt rechtswidrig gewesen ist, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse daran hat, § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO. Dieses Interesse ist zu begründen; bei sich typischerweise kurzfristig erledigenden Maßnahmen verlangt das BVerwG einen qualifizierten Grundrechtseingriff (Urteil vom 24.04.2024, 6 C 2/22).

Frage 4: Der Bescheid ist objektiv rechtswidrig, verletzt den Kläger aber nicht in eigenen Rechten. Tenor?

Klageabweisung. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO verknüpft Rechtswidrigkeit und Rechtsverletzung; fehlt die zweite Hälfte, wird nicht aufgehoben. Das ist die prozessuale Kehrseite von § 42 Abs. 2 VwGO.

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10. Das Wichtigste in fünf Sätzen

1. Die Anfechtungsklage ist die kassatorische Klage gegen einen wirksamen, belastenden Verwaltungsakt, § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO.
2. § 42 Abs. 2 VwGO verlangt die Geltendmachung einer eigenen Rechtsverletzung und sperrt damit die Popularklage.
3. Begründet ist die Klage nur, soweit der Verwaltungsakt rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
4. Erledigt sich der Verwaltungsakt, trägt allein der Feststellungsausspruch nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO, und nur bei berechtigtem Interesse.
5. Die Rückgängigmachung der Vollziehung gibt es nur auf Antrag und nur bei Spruchreife, § 113 Abs. 1 Satz 2 VwGO.

Zitierte Entscheidungen

Jede dieser Entscheidungen wurde gegen den eigenen Bestand geprüft. Gericht, Datum und Aktenzeichen stimmen mit dem Datensatz überein.

1. Bundesverwaltungsgericht
   6. November 20246 C 2/23
   ECLI:DE:BVerwG:2024:061124U6C2.23.0
2. Bundesverwaltungsgericht
   24. April 20246 C 2/22
   ECLI:DE:BVerwG:2024:240424U6C2.22.0