Der Verwaltungsakt nach § 35 VwVfG

Die Merkmale des Verwaltungsakts nach § 35 VwVfG, die Allgemeinverfügung nach Satz 2 sowie die Folgen für Bekanntgabe (§ 41) und Wirksamkeit (§ 43 VwVfG).

RechtsinstitutAllgemeines Verwaltungsrecht12. September 2026 · 16 Min. · 3 belegte Entscheidungen

Normen

§ 1 VwVfG§ 133 BGB§ 157 BGB§ 35 VwVfG§ 41 VwVfG§ 43 VwVfG§ 44 VwVfG§ 44a VwGO§ 9 VwVfG

Ob eine behördliche Äußerung Verwaltungsakt ist, entscheidet über Klageart, Frist und Bestandskraft. Wirksam wird sie erst mit Bekanntgabe, § 43 Abs. 1 VwVfG.

§ 35 Satz 1 VwVfG: “Verwaltungsakt ist jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist.”

Satz 2: “Allgemeinverfügung ist ein Verwaltungsakt, der sich an einen nach allgemeinen Merkmalen bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis richtet oder die öffentlich-rechtliche Eigenschaft einer Sache oder ihre Benutzung durch die Allgemeinheit betrifft.”

Merke: Sechs Merkmale, in dieser Reihenfolge geprüft: Behörde, hoheitliche Maßnahme, Gebiet des öffentlichen Rechts, Regelung, Einzelfall, unmittelbare Rechtswirkung nach außen.

Der Minifall: Das Ordnungsamt schreibt dem Gastwirt einen “Hinweis”, die Bestuhlung des Gehwegs sei zu entfernen. Beigefügt ist eine Rechtsbehelfsbelehrung. Hinweis oder Regelung?

1. Prüfungsschema

I. Anwendungsbereich des VwVfG

öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit einer Behörde, § 1 Abs. 1 VwVfG
Landesverwaltungsverfahrensrecht bei Landesvollzug, § 1 Abs. 3 VwVfG
Vorrang inhaltsgleicher oder entgegenstehender Bundesvorschriften, § 1 Abs. 1, 2 VwVfG

II. Merkmale des Verwaltungsakts, § 35 Satz 1 VwVfG

Behörde
- jede Stelle, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt, § 1 Abs. 4 VwVfG
Hoheitliche Maßnahme
- Abgrenzung zum privatrechtlichen Handeln
Gebiet des öffentlichen Rechts
- Sonderrechtstheorie
Regelung
- Abgrenzung: Realakt, Hinweis, Verfahrenshandlung
Einzelfall
- Abgrenzung zur Rechtsnorm
Unmittelbare Rechtswirkung nach außen
- Abgrenzung zum Verwaltungsinternum

III. Allgemeinverfügung, § 35 Satz 2 VwVfG

personenbezogen: bestimmter oder bestimmbarer Personenkreis
sachbezogen: öffentlich-rechtliche Eigenschaft einer Sache
benutzungsregelnd: Benutzung durch die Allgemeinheit

IV. Folgen der Einordnung

Bekanntgabe, § 41 VwVfG
Wirksamkeit, § 43 VwVfG
Nichtigkeit, § 44 VwVfG
Rechtsbehelfssperre bei Verfahrenshandlungen, § 44a VwGO

2. Die Punkte im Einzelnen

I. Anwendungsbereich des VwVfG

Vor der Definition steht die Frage, welches Verfahrensgesetz überhaupt gilt.

§ 1 Abs. 1 VwVfG: öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit der Behörden des Bundes und der bundesunmittelbaren Körperschaften, Anstalten und Stiftungen
§ 1 Abs. 1, 2 VwVfG: Anwendung nur, soweit keine Bundesvorschriften inhaltsgleiche oder entgegenstehende Bestimmungen enthalten
§ 1 Abs. 3 VwVfG: kein Bundes-VwVfG, soweit die Tätigkeit der Landesbehörden landesrechtlich durch ein Verwaltungsverfahrensgesetz geregelt ist

In der Länderklausur zitierst du also das Landes-VwVfG. Der Begriff des Verwaltungsakts ist inhaltlich derselbe, die Fundstelle nicht.

II. Merkmale des Verwaltungsakts, § 35 Satz 1 VwVfG

1. Behörde

§ 1 Abs. 4 VwVfG definiert funktionell: “jede Stelle, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt”. Nicht die Organisationsform entscheidet, sondern die wahrgenommene Aufgabe. Beliehene und juristische Personen des öffentlichen Rechts außerhalb der klassischen Behördenhierarchie fallen darunter, soweit sie Verwaltungsaufgaben erfüllen.

2. Hoheitliche Maßnahme auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts

Abzugrenzen ist das privatrechtliche Handeln der Verwaltung. Maßstab ist die Sonderrechtstheorie: öffentlich-rechtlich ist die Norm, die ausschließlich einen Träger hoheitlicher Gewalt berechtigt oder verpflichtet. Kauft die Gemeinde Büromaterial, handelt sie privatrechtlich; untersagt sie eine Nutzung, hoheitlich.

3. Regelung

Regelung ist die auf eine unmittelbare Rechtsfolge gerichtete Willenserklärung der Behörde: sie begründet, ändert, hebt auf oder stellt verbindlich fest. Das ist der Schwerpunkt fast jeder Klausur.

Handlungsform	Merkmal	Beispiel
Regelung	gewollte Rechtsfolgensetzung, verbindlich	Untersagung, Genehmigung, verbindliche Feststellung
Realakt	tatsächliche Wirkung ohne Rechtsfolgenwillen	Abschleppen, Warnung ohne Gebotscharakter
Hinweis, Wissenserklärung	Mitteilung über die Rechtslage	Auskunft, Erinnerungsschreiben

Ob eine Erklärung Regelung ist, wird durch Auslegung ermittelt, maßgeblich ist der objektive Empfängerhorizont; die Gerichte wenden dafür die Auslegungsregeln der §§ 133, 157 BGB entsprechend an (Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 09.12.2025, 1 A 905/23). Auch die bloße Feststellung genügt: der feststellende Verwaltungsakt ist anerkannt (Bundesgerichtshof, Beschluss vom 17.06.2025, KVR 77/22).

Merke: Nicht die Überschrift entscheidet, sondern der Erklärungsinhalt. Ein “Hinweis” mit Rechtsbehelfsbelehrung ist aus Empfängersicht regelmäßig Regelung.

4. Einzelfall

Konkret-individuell statt abstrakt-generell. Die Rechtsnorm regelt eine unbestimmte Zahl von Fällen für einen unbestimmten Personenkreis, der Verwaltungsakt einen bestimmten Sachverhalt. Konkret-generell, also ein bestimmter Sachverhalt gegenüber einem offenen Personenkreis, führt zur Allgemeinverfügung nach § 35 Satz 2 VwVfG, nicht aus dem Verwaltungsaktsbegriff heraus.

5. Unmittelbare Rechtswirkung nach außen

Die Maßnahme muss die Rechtsstellung eines Rechtssubjekts außerhalb der Verwaltung berühren. Es fehlt bei:

innerdienstlicher Weisung gegenüber dem Amtswalter in seiner Organstellung
behördeninterner Mitwirkung, etwa dem Einvernehmen einer anderen Behörde
unselbständigen Verfahrenshandlungen im Verfahren nach § 9 VwVfG, die den Erlass des Verwaltungsakts nur vorbereiten

“Unmittelbar” schließt Maßnahmen aus, die erst über einen weiteren Rechtsakt wirken.

III. Allgemeinverfügung, § 35 Satz 2 VwVfG

Drei Fallgruppen, alle mit vollem Verwaltungsaktscharakter:

Fallgruppe	Anknüpfung	Beispiel
personenbezogen	nach allgemeinen Merkmalen bestimmter oder bestimmbarer Personenkreis	Auflösung einer Versammlung
sachbezogen (dinglich)	öffentlich-rechtliche Eigenschaft einer Sache	Widmung einer Straße
benutzungsregelnd	Benutzung einer Sache durch die Allgemeinheit	Benutzungsordnung für eine öffentliche Einrichtung

Bekanntgabe: öffentlich zulässig, wenn eine Rechtsvorschrift dies zulässt, § 41 Abs. 3 Satz 1 VwVfG; bei der Allgemeinverfügung zusätzlich, wenn die Bekanntgabe an die Beteiligten untunlich ist, § 41 Abs. 3 Satz 2 VwVfG. Bewirkt wird sie durch ortsübliche Bekanntmachung des verfügenden Teils, Wirksamkeit zwei Wochen danach, § 41 Abs. 4 Satz 1, 3 VwVfG, abweichender Tag nach Satz 4 möglich.

IV. Folgen der Einordnung

Bekanntgabe an den Adressaten oder Betroffenen, § 41 Abs. 1 VwVfG, mit den Zugangsfiktionen des § 41 Abs. 2 VwVfG
Wirksamkeit ab Bekanntgabe und mit dem bekannt gegebenen Inhalt, § 43 Abs. 1 VwVfG
Fortbestand bis zu Rücknahme, Widerruf, anderweitiger Aufhebung oder Erledigung, § 43 Abs. 2 VwVfG
Nichtigkeit bei besonders schwerwiegendem und offensichtlichem Fehler, § 44 Abs. 1 VwVfG, in den Fällen des § 44 Abs. 2 VwVfG ohne diese Prüfung; der nichtige Verwaltungsakt ist unwirksam, § 43 Abs. 3 VwVfG
statthafte Klageart: Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage statt allgemeiner Leistungsklage
Verfahrenshandlungen: Rechtsbehelf nur zusammen mit der Sachentscheidung, § 44a Satz 1 VwGO, Ausnahmen nach Satz 2

In der Klausur: Wer die Verwaltungsaktsqualität bejaht, entscheidet damit über Klageart und Fristlauf. Verneinst du sie, prüfe die allgemeine Leistungs- oder Feststellungsklage weiter, statt den Fall abzubrechen.

3. Die Entscheidungen dazu

Bundesverwaltungsgericht · Urteil vom 20.03.2024 · 6 C 8/22 ECLI:DE:BVerwG:2024:200324U6C8.22.0

Sachverhalt: Eine Datenschutzaufsichtsbehörde sprach eine datenschutzrechtliche Verwarnung aus. Der Betroffene klagte auf Aufhebung. Entscheidung: Die Verwarnung ist Verwaltungsakt im Sinne des § 35 Satz 1 VwVfG, die Anfechtungsklage statthaft. Tragende Begründung: Der Beklagte zielte darauf ab, verbindlich zu entscheiden; erkennbar an der Bezeichnung als “Bescheid” und an der beigefügten Rechtsbehelfsbelehrung. Für die Klausur: Äußere Gestaltung als Indiz für den Regelungswillen.

Bundesgerichtshof · Beschluss vom 17.06.2025 · KVR 77/22 ECLI:DE:BGH:2025:170625BKVR77.22.0

Sachverhalt: Streit über die fortbestehenden Rechtswirkungen einer Verfügung gegenüber Zusammenschlussbeteiligten. Entscheidung: Es handelt sich um einen feststellenden Verwaltungsakt, der weiterhin Rechtswirkungen entfaltet. Tragende Begründung: Maßstab ist § 35 Satz 1 VwVfG: Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts. Für die Klausur: Auch die bloße Feststellung ist Regelung.

Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen · Beschluss vom 09.12.2025 · 1 A 905/23 ECLI:DE:OVGNRW:2025:1209.1A905.23.00

Sachverhalt: Streit um die Rechtsnatur einer behördlichen Erklärung. Entscheidung: Ob Regelung vorliegt und welchen Inhalt sie hat, ist durch Auslegung zu ermitteln. Tragende Begründung: Anwendung der §§ 133, 157 BGB auf die behördliche Erklärung. Für die Klausur: Immer auslegen, nie die Überschrift abschreiben.

4. Klassiker, die du kennen solltest

Fall 1: Die “Verwarnung” mit Rechtsbehelfsbelehrung. Eine Aufsichtsbehörde übersendet ein als “Bescheid” überschriebenes Schreiben, das einen Datenschutzverstoß rügt, und fügt eine Rechtsbehelfsbelehrung bei. Aus dem objektiven Empfängerhorizont zielt die Behörde damit auf eine verbindliche Entscheidung, also auf eine Regelung im Sinne des § 35 Satz 1 VwVfG. Die Anfechtungsklage ist statthaft (Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 20.03.2024, 6 C 8/22).

Fall 2: Die Platzsperrung. Die Gemeinde sperrt einen öffentlichen Platz wegen Einsturzgefahr und macht dies ortsüblich bekannt. Geregelt ist die Benutzung einer Sache durch die Allgemeinheit: Allgemeinverfügung nach § 35 Satz 2 VwVfG. Die öffentliche Bekanntgabe setzt eine zulassende Rechtsvorschrift oder Untunlichkeit voraus, § 41 Abs. 3 VwVfG; wirksam wird sie zwei Wochen nach der Bekanntmachung, § 41 Abs. 4 Satz 3 VwVfG.

Konstellation	Einordnung	Tragendes Merkmal
Auskunft über die Rechtslage	kein Verwaltungsakt	Wissens-, keine Willenserklärung
Innerdienstliche Weisung	kein Verwaltungsakt	keine Außenwirkung
Anhörung im laufenden Verfahren	Verfahrenshandlung	Rechtsbehelf gesperrt, § 44a Satz 1 VwGO
Zusage der Behörde	Verwaltungsakt, wenn verbindlich	Regelung, wirksam ab Bekanntgabe, § 43 Abs. 1 VwVfG
Feststellung einer Rechtslage	feststellender Verwaltungsakt	verbindliche Feststellung genügt

5. Die häufigsten Klausurfehler

Was schiefgeht	Wie es richtig geht
Die Bezeichnung durch die Behörde wird für maßgeblich gehalten (“Hinweis” also kein Verwaltungsakt)	Auslegung nach dem objektiven Empfängerhorizont; Überschrift ist nur Indiz
Rechtmäßigkeit wird schon beim Merkmal “Regelung” geprüft	§ 35 Satz 1 VwVfG fragt nur nach der Handlungsform; Rechtmäßigkeit erst in der Begründetheit
Allgemeinverfügung wird als Rechtsnorm behandelt und die Klage abgelehnt	§ 35 Satz 2 VwVfG: konkret-generell bleibt Verwaltungsakt, Anfechtungsklage statthaft
Anhörung oder Akteneinsicht werden isoliert angegriffen	§ 44a Satz 1 VwGO sperrt den Rechtsbehelf; Ausnahmen nur nach Satz 2
Wirksamkeit mit Rechtmäßigkeit verwechselt	Der rechtswidrige Verwaltungsakt bleibt wirksam, § 43 Abs. 2 VwVfG; unwirksam nur der nichtige, §§ 43 Abs. 3, 44 VwVfG
Außenwirkung bei innerdienstlicher Weisung bejaht	Organstellung ist keine Rechtsstellung außerhalb der Verwaltung

6. Kurzschema zum Auswendiglernen

VERWALTUNGSAKT, § 35 VwVfG

I. Anwendungsbereich
   - öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit, § 1 Abs. 1 VwVfG
   - Landes-VwVfG bei Landesvollzug, § 1 Abs. 3 VwVfG

II. Merkmale, § 35 Satz 1 VwVfG
   1. Behörde: jede Stelle mit Aufgaben der öffentlichen
      Verwaltung, § 1 Abs. 4 VwVfG
   2. Hoheitliche Maßnahme
   3. Gebiet des öffentlichen Rechts (Sonderrechtstheorie)
   4. Regelung: Rechtsfolgenwille, Auslegung nach
      objektivem Empfängerhorizont; auch feststellend
   5. Einzelfall: konkret-individuell
   6. Unmittelbare Rechtswirkung nach außen

III. Allgemeinverfügung, § 35 Satz 2 VwVfG
   - personenbezogen
   - sachbezogen
   - benutzungsregelnd

IV. Folgen
   - Bekanntgabe, § 41 VwVfG (öffentlich: Abs. 3, 4)
   - Wirksamkeit ab Bekanntgabe, § 43 Abs. 1, 2 VwVfG
   - Nichtigkeit, § 44 VwVfG; nichtig = unwirksam,
     § 43 Abs. 3 VwVfG
   - Rechtsschutz: Anfechtungs-/Verpflichtungsklage

6. Kurzschema zum Auswendiglernen

VERWALTUNGSAKT, § 35 VwVfG

I. Anwendungsbereich
   - öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit, § 1 Abs. 1 VwVfG
   - Landes-VwVfG bei Landesvollzug, § 1 Abs. 3 VwVfG

II. Merkmale, § 35 Satz 1 VwVfG
   1. Behörde: jede Stelle mit Aufgaben der öffentlichen
      Verwaltung, § 1 Abs. 4 VwVfG
   2. Hoheitliche Maßnahme
   3. Gebiet des öffentlichen Rechts (Sonderrechtstheorie)
   4. Regelung: Rechtsfolgenwille, Auslegung nach
      objektivem Empfängerhorizont; auch feststellend
   5. Einzelfall: konkret-individuell
   6. Unmittelbare Rechtswirkung nach außen

III. Allgemeinverfügung, § 35 Satz 2 VwVfG
   - personenbezogen
   - sachbezogen
   - benutzungsregelnd

IV. Folgen
   - Bekanntgabe, § 41 VwVfG (öffentlich: Abs. 3, 4)
   - Wirksamkeit ab Bekanntgabe, § 43 Abs. 1, 2 VwVfG
   - Nichtigkeit, § 44 VwVfG; nichtig = unwirksam,
     § 43 Abs. 3 VwVfG
   - Rechtsschutz: Anfechtungs-/Verpflichtungsklage

7. Selbsttest

1. Die Aufsichtsbehörde schreibt ohne förmlichen Tenor, fügt aber eine Rechtsbehelfsbelehrung bei. Verwaltungsakt?

Maßgeblich ist die Auslegung nach dem objektiven Empfängerhorizont, nicht die äußere Gestaltung allein. Die Rechtsbehelfsbelehrung ist ein starkes Indiz dafür, dass die Behörde verbindlich entscheiden wollte, also eine Regelung im Sinne des § 35 Satz 1 VwVfG trifft (so für eine datenschutzrechtliche Verwarnung Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 20.03.2024, 6 C 8/22).

2. Vor deiner Wohnung wird ein Halteverbotsschild aufgestellt. Welche Variante des § 35 Satz 2 VwVfG?

Allgemeinverfügung in der benutzungsregelnden Variante: geregelt wird die Benutzung einer Sache durch die Allgemeinheit. Der Personenkreis bleibt offen, der Sachverhalt ist konkret.

3. Der Sachbearbeiter fordert im laufenden Verfahren Unterlagen an. Sofort klagen?

Nein. Die Anforderung ist eine behördliche Verfahrenshandlung; Rechtsbehelfe dagegen können nur gleichzeitig mit den Rechtsbehelfen gegen die Sachentscheidung geltend gemacht werden, § 44a Satz 1 VwGO. Ausnahme nur bei Vollstreckbarkeit der Verfahrenshandlung oder wenn sie gegen einen Nichtbeteiligten ergeht, § 44a Satz 2 VwGO.

4. Der schriftliche Bescheid lässt die erlassende Behörde nicht erkennen. Folge?

Nichtigkeit ohne Prüfung des § 44 Abs. 1 VwVfG, § 44 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG. Der nichtige Verwaltungsakt ist unwirksam, § 43 Abs. 3 VwVfG. Die Behörde kann die Nichtigkeit jederzeit von Amts wegen feststellen, § 44 Abs. 5 VwVfG.

7. Selbsttest

1. Die Aufsichtsbehörde schreibt ohne förmlichen Tenor, fügt aber eine Rechtsbehelfsbelehrung bei. Verwaltungsakt?

2. Vor deiner Wohnung wird ein Halteverbotsschild aufgestellt. Welche Variante des § 35 Satz 2 VwVfG?

Allgemeinverfügung in der benutzungsregelnden Variante: geregelt wird die Benutzung einer Sache durch die Allgemeinheit. Der Personenkreis bleibt offen, der Sachverhalt ist konkret.

3. Der Sachbearbeiter fordert im laufenden Verfahren Unterlagen an. Sofort klagen?

4. Der schriftliche Bescheid lässt die erlassende Behörde nicht erkennen. Folge?

8. Das Wichtigste in fünf Sätzen

Die sechs Merkmale des § 35 Satz 1 VwVfG entscheiden über die statthafte Klageart, nicht über die Rechtmäßigkeit.
Maßgeblich ist die Auslegung der behördlichen Erklärung nach dem objektiven Empfängerhorizont, nicht die von der Behörde gewählte Bezeichnung.
Regelung setzt eine gewollte Rechtsfolge voraus: der Realakt und die bloße Wissenserklärung scheiden aus, die verbindliche Feststellung genügt.
Die Allgemeinverfügung nach § 35 Satz 2 VwVfG bleibt Verwaltungsakt, auch wenn der Adressatenkreis nur bestimmbar ist.
Wirksam wird der Verwaltungsakt mit der Bekanntgabe, §§ 41, 43 Abs. 1 VwVfG; rechtswidrig heißt nicht unwirksam, § 43 Abs. 2 VwVfG.

8. Das Wichtigste in fünf Sätzen

Die sechs Merkmale des § 35 Satz 1 VwVfG entscheiden über die statthafte Klageart, nicht über die Rechtmäßigkeit.
Maßgeblich ist die Auslegung der behördlichen Erklärung nach dem objektiven Empfängerhorizont, nicht die von der Behörde gewählte Bezeichnung.
Regelung setzt eine gewollte Rechtsfolge voraus: der Realakt und die bloße Wissenserklärung scheiden aus, die verbindliche Feststellung genügt.
Die Allgemeinverfügung nach § 35 Satz 2 VwVfG bleibt Verwaltungsakt, auch wenn der Adressatenkreis nur bestimmbar ist.
Wirksam wird der Verwaltungsakt mit der Bekanntgabe, §§ 41, 43 Abs. 1 VwVfG; rechtswidrig heißt nicht unwirksam, § 43 Abs. 2 VwVfG.

Zitierte Entscheidungen

Jede dieser Entscheidungen wurde gegen den eigenen Bestand geprüft. Gericht, Datum und Aktenzeichen stimmen mit dem Datensatz überein.

Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen
9. Dezember 20251 A 905/23
ECLI:DE:OVGNRW:2025:1209.1A905.23.00
Bundesgerichtshof
17. Juni 2025KVR 77/22
ECLI:DE:BGH:2025:170625BKVR77.22.0
Bundesverwaltungsgericht
20. März 20246 C 8/22
ECLI:DE:BVerwG:2024:200324U6C8.22.0