Arbeitnehmerfreizügigkeit nach Art. 45 AEUV

Eine Unionsbürgerin arbeitet in einem anderen Mitgliedstaat und wird dort schlechter behandelt als Einheimische, oder ihr Heimatstaat belastet sie, weil sie ausgewandert ist. Dagegen schützt Art. 45 AEUV.

• Abs. 1: „Innerhalb der Union ist die Freizügigkeit der Arbeitnehmer gewährleistet.”
• Abs. 2: Sie umfasst die Abschaffung jeder Ungleichbehandlung wegen der Staatsangehörigkeit bei Beschäftigung, Entlohnung und sonstigen Arbeitsbedingungen.

Merke: Wer als Arbeitnehmer die Grenze überschreitet, darf wegen der Staatsangehörigkeit oder des Grenzübertritts nicht schlechter gestellt werden, sofern kein Rechtfertigungsgrund greift.

Europäischer Gerichtshof · Urteil vom 15.12.1995 · C-415/93 ECLI:EU:C:1995:463

Entscheidung: Eine Verbandsregel, die den Wechsel eines Berufsfußballspielers nach Vertragsende an eine Entschädigung knüpft, steht Art. 48 EWG-Vertrag entgegen, einer früheren Fassung der Arbeitnehmerfreizügigkeit. Für die Klausur: Auch Verbandsregeln können an der Arbeitnehmerfreizügigkeit gemessen werden.

---

1. Prüfungsschema

I. Schutzbereich

1. Persönlicher Schutzbereich (Art. 45 Abs. 1 AEUV)
2. Sachlicher Schutzbereich (Art. 45 Abs. 2, 3 AEUV)
3. Grenzüberschreitender Bezug
4. Bereichsausnahme (Art. 45 Abs. 4 AEUV)

II. Eingriff

1. Unmittelbare Diskriminierung (Art. 45 Abs. 2 AEUV)
2. Mittelbare Diskriminierung
3. Beschränkung ohne Diskriminierung

III. Rechtfertigung

1. Rechtfertigungsgründe (Art. 45 Abs. 3 AEUV, zwingende Gründe des Allgemeininteresses)
2. Verhältnismäßigkeit

---

2. Die Prüfungspunkte im Einzelnen

I. Schutzbereich

1. Persönlicher Schutzbereich

Art. 45 Abs. 2 AEUV spricht von den „Arbeitnehmern der Mitgliedstaaten”. Eine Definition des Arbeitnehmerbegriffs ist hier nicht belegt. Belegt ist nur die Abgrenzung in EuGH, Urteil vom 23.03.2004, C-138/02: Eine Person in der Lage des dortigen Klägers ist kein Arbeitnehmer im Sinne von Titel II des Ersten Teils der VO 1612/68. Ob das nationale Recht den Begriff ebenso versteht, prüft das nationale Gericht.

Offene Prüfungsfrage: Ob sich Arbeitsuchende auf die Bewerbungsrechte aus Abs. 3 lit. a stützen können, ist hier nicht belegt.

2. Sachlicher Schutzbereich

Zwei Gewährleistungen sind zu unterscheiden:

• Abs. 2: Gleichbehandlung bei Beschäftigung, Entlohnung und sonstigen Arbeitsbedingungen
• Abs. 3: Recht auf Bewerbung, Bewegung, Aufenthalt zur Beschäftigung und Verbleib nach Beendigung der Beschäftigung

Beispiel: Steuerliche Behandlung, Sozialbeiträge und Vereinsregeln des Sports hat der Gerichtshof am Maßstab früherer Fassungen der Arbeitnehmerfreizügigkeit geprüft (C-279/93, C-18/95, C-415/93).

3. Grenzüberschreitender Bezug

Üblich ist die Prüfung eines grenzüberschreitenden Bezugs. Er kann auch gegenüber dem Heimatstaat bestehen. EuGH, Urteil vom 26.01.1999, C-18/95: Ein Arbeitnehmer kann sich gegenüber seinem eigenen Staat berufen, wenn er in einem anderen Mitgliedstaat gewohnt und dort abhängig gearbeitet hat. In EuGH, Urteil vom 12.03.2026, C-189/26 prüft der Gerichtshof die Anwendbarkeit an derselben Stelle: Es geht um den Gebrauch der Freizügigkeit und eine Berufstätigkeit außerhalb des Wohnsitzstaats.

Beispiel: Ein Pendler arbeitet im Nachbarstaat und wird dort höher besteuert als Ortsansässige.

4. Bereichsausnahme

Nach Abs. 4 findet der Artikel „keine Anwendung auf die Beschäftigung in der öffentlichen Verwaltung”. Zu Abs. 4 ist hier keine Auslegung belegt, deshalb wird kein Umfang der Ausnahme behauptet.

In der Klausur: Abs. 4 nur ansprechen, wenn der Sachverhalt eine Stelle in der Verwaltung nennt. Dann die Ausnahme am Wortlaut prüfen.

II. Eingriff

1. Unmittelbare Diskriminierung

Sie liegt vor, wenn die Regel an die Staatsangehörigkeit anknüpft (Abs. 2). Beispiel: Sportverbände begrenzen die Zahl der Berufsspieler anderer Mitgliedstaaten. Das steht Art. 48 EWG-Vertrag entgegen (EuGH, Urteil vom 15.12.1995, C-415/93).

2. Mittelbare Diskriminierung

Der Gerichtshof nennt sie neben der unmittelbaren Diskriminierung und der Beschränkung als eigene Kategorie (EuGH, Urteil vom 12.12.2002, C-385/00, Tenor 2: „unmittelbare oder mittelbare Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit noch eine Beschränkung”). Auch der Titel von EuGH, Urteil vom 30.09.2003, C-224/01 nennt die mittelbare Diskriminierung im Zusammenhang mit einer Dienstalterszulage. Eine Definition ist hier nicht belegt.

3. Beschränkung ohne Diskriminierung

Auch Regeln, die nicht an die Staatsangehörigkeit anknüpfen, können erfasst sein, wenn sie den Grenzübertritt benachteiligen. Belegt ist das mehrfach:

• Transferentschädigung beim Vereinswechsel (C-415/93)
• Schlechtere Besteuerung Gebietsfremder, die fast nur im Beschäftigungsstaat verdienen (EuGH, Urteil vom 14.02.1995, C-279/93)
• Höhere Sozialbeiträge bei Wohnortwechsel (C-18/95)
• Teilverlust von Steuerfreibeträgen im Wohnsitzstaat wegen Auslandseinkünften (EuGH, Urteil vom 12.12.2002, C-385/00)

III. Rechtfertigung

1. Rechtfertigungsgründe

Abs. 3 nennt Beschränkungen aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit und Gesundheit. Daneben kommen zwingende Gründe des Allgemeininteresses in Betracht. EuGH, Urteil vom 12.03.2026, C-188/26 bejaht den Verstoß, sofern kein zwingender Grund des Allgemeininteresses vorliegt, der den teilweisen Verlust des Abzugs rechtfertigen könnte.

Nach EuGH, Urteil vom 23.03.2004, C-138/02 ist ein Wohnorterfordernis für eine Arbeitsuchendenbeihilfe zulässig, wenn es auf objektiven, von der Staatsangehörigkeit unabhängigen Erwägungen beruht.

Nicht gerechtfertigt haben sich laut C-18/95:

• Vereinfachung und Koordinierung der Erhebung
• technische Schwierigkeiten
• Ausgleich durch andere Vorteile

2. Verhältnismäßigkeit

Als übliches Prüfungsraster dienen legitimer Zweck, Geeignetheit, Erforderlichkeit und Angemessenheit. Nach C-138/02 muss das Wohnorterfordernis „in angemessenem Verhältnis” zu dem Zweck stehen, der zulässigerweise verfolgt wird.

Merke: Wer die Rechtfertigung prüft, muss einen konkreten Grund nennen und ihn am Verhältnismäßigkeitsmaßstab messen. In C-18/95 haben Vereinfachung und Koordinierung der Erhebung, technische Schwierigkeiten und der Ausgleich durch andere Vorteile die Mehrbelastung nicht gerechtfertigt.

---

3. Verhältnis zu benachbarten Gewährleistungen

Norm	Verhältnis	Beleg
Art. 18 AEUV	Nur unbeschadet besonderer Bestimmungen, Art. 45 Abs. 2 geht vor.	Wortlaut
Art. 49 AEUV	Selbstständige Tätigkeit. Art. 45 und 49 können nebeneinander zu prüfen sein.	C-212/06
Art. 56, 57 AEUV	Dienstleistungen nur, soweit nicht die Freizügigkeit der Personen gilt.	Art. 57
Art. 21 AEUV	Allgemeines Bewegungsrecht der Unionsbürger.	Wortlaut
Art. 46, 48 AEUV	Rechtsetzungsaufträge, kein Prüfungsmaßstab.	Wortlaut
Art. 51 AEUV	Öffentliche Gewalt im Niederlassungsrecht, nach Art. 62 auch bei Dienstleistungen. Nicht mit Art. 45 Abs. 4 verwechseln.	Art. 51, 62

---

5. Die Entscheidungen dazu

Europäischer Gerichtshof · Urteil vom 15.12.1995 · C-415/93 ECLI:EU:C:1995:463

Sachverhalt: Verbandsregeln knüpften die Beschäftigung eines Berufsfußballspielers bei einem Verein eines anderen Mitgliedstaats nach Vertragsablauf an eine Entschädigung und begrenzten die Zahl der Berufsspieler aus anderen Mitgliedstaaten. Entscheidung: Beide Regeln stehen Art. 48 EWG-Vertrag entgegen. Für die Klausur: Eigene Einordnung: Die Ausländerklausel behandelst du als unmittelbare Diskriminierung, die Transferentschädigung als Beschränkung.

Europäischer Gerichtshof · Urteil vom 14.02.1995 · C-279/93 ECLI:EU:C:1995:31

Sachverhalt: Es ging um die Besteuerung des Einkommens eines Gebietsfremden. Entscheidung: Art. 48 EWG-Vertrag verbietet höhere Besteuerung, wenn der Gebietsfremde sein Einkommen ganz oder fast ausschließlich im Beschäftigungsstaat erzielt. Für die Klausur: Auch Steuerrecht ist Prüfungsgegenstand der Arbeitnehmerfreizügigkeit.

Europäischer Gerichtshof · Urteil vom 12.03.2026 · C-189/26 ECLI:EU:C:2026:189

Sachverhalt: Gebietsfremde zahlten einen pauschalen Zuschlag zur Einkommensteuer, der der kommunalen Zuschlagsteuer der Gebietsansässigen nachgebildet war. Entscheidung: Art. 45 Abs. 2 AEUV steht dem entgegen, wenn die Belastung der Gebietsfremden zumindest in bestimmten Fällen höher ausfällt. Für die Klausur: Aktuelles Beispiel unter dem Wortlaut des geltenden Art. 45 AEUV.

---

6. Klassiker, die du kennen solltest

Fall 1: Der Spieler ohne Vertrag (Bosman)

Ein Berufsfußballspieler ist vertraglich frei. Der aufnehmende Verein in einem anderen Mitgliedstaat soll dem alten Verein eine Ablöse zahlen.

• Schutzbereich: Arbeitnehmer, Wechsel über die Grenze
• Eingriff: Die Entschädigung behindert den Wechsel (Beschränkung)
• Ergebnis: Die Regel ist unzulässig (EuGH, Urteil vom 15.12.1995, C-415/93)

Fall 2: Der Grenzgänger (Schumacker)

Ein Gebietsfremder verdient fast alles im Beschäftigungsstaat und wird dort höher besteuert als Inländer.

• Eingriff: Schlechterstellung gegenüber Inländern in gleicher Lage
• Ergebnis: Unzulässig, wenn im Wohnsitzstaat keine Einkünfte zur Berücksichtigung seiner persönlichen Lage ausreichen (EuGH, Urteil vom 14.02.1995, C-279/93)

Fall	Stichwort	Ergebnis laut Tenor
Terhöve, C-18/95 (26.01.1999)	Höhere Sozialbeiträge nach Wohnortwechsel	Verstoß, Vereinfachung rechtfertigt nicht
de Groot, C-385/00 (12.12.2002)	Verlust von Steuerfreibeträgen im Wohnsitzstaat	Verstoß, auch bei Doppelbesteuerungsabkommen
C-188/26 (12.03.2026)	Teilverlust eines Abzugs	Verstoß, sofern kein zwingender Grund
Collins, C-138/02 (23.03.2004)	Wohnorterfordernis für Arbeitsuchende	Zulässig, wenn objektiv und verhältnismäßig
C-212/06 (01.04.2008)	Pflegeversicherung nur für Gebietsansässige	Verstoß, soweit Freizügigkeit genutzt wurde
C-356/24 (27.11.2025)	Anrechnung von Dienstzeiten	Differenziert: Abs. 2 nicht entgegen, Abs. 1 gesondert

---

7. Die häufigsten Klausurfehler

Fehler	Richtig
Art. 18 AEUV geprüft	Art. 18 gilt nur unbeschadet besonderer Bestimmungen, Art. 45 Abs. 2 AEUV geht vor.
Grenzüberschreitenden Bezug übersehen	Auch der Heimatstaat kann Adressat sein (EuGH, Urteil vom 26.01.1999, C-18/95).
Steuerrecht als freie Domäne der Mitgliedstaaten behandelt	Direkte Steuern sind kein freier Raum (EuGH, Urteil vom 14.02.1995, C-279/93; EuGH, Urteil vom 12.12.2002, C-385/00).
Nur die Gründe aus Art. 45 Abs. 3 AEUV genannt	Zwingende Gründe des Allgemeininteresses prüfen (EuGH, Urteil vom 12.03.2026, C-188/26).
Arbeitnehmerstatus ungeprüft unterstellt	Eine Person in der Lage des Klägers aus C-138/02 ist kein Arbeitnehmer im Sinne der VO 1612/68.

In der Klausur: Erst Anwendbarkeit und Bezug, dann Eingriff, dann Rechtfertigung mit beiden Gruppen von Gründen.

---

8. Kurzschema zum Auswendiglernen

I. Schutzbereich
 1. Persönlich: Arbeitnehmer (Art. 45 Abs. 1 AEUV)
 2. Sachlich: Gleichbehandlung (Abs. 2); Bewerbung,
    Bewegung, Aufenthalt, Verbleib (Abs. 3)
 3. Grenzüberschreitender Bezug, auch gegenüber
    dem Heimatstaat
 4. Bereichsausnahme (Abs. 4): öffentliche Verwaltung

II. Eingriff
 1. Unmittelbare Diskriminierung (Abs. 2):
    Staatsangehörigkeit
 2. Mittelbare Diskriminierung (C-385/00)
 3. Beschränkung ohne Diskriminierung:
    Grenzübertritt wird benachteiligt

III. Rechtfertigung
 1. Grund: öffentliche Ordnung, Sicherheit, Gesundheit
    (Abs. 3) oder zwingender Grund des Allgemeininteresses
 2. Verhältnismäßigkeit: Zweck, geeignet, erforderlich,
    angemessen

---

9. Selbsttest

Frage 1: Ein vertragsfreier Berufsfußballspieler will ins EU-Ausland wechseln. Der neue Verein soll dem alten eine Ablöse zahlen. Zulässig?

Nein. Die Entschädigungspflicht beim Wechsel nach Vertragsende steht der Arbeitnehmerfreizügigkeit entgegen (EuGH, Urteil vom 15.12.1995, C-415/93). Dort ging es noch um Art. 48 EWG-Vertrag, eine frühere Fassung der Arbeitnehmerfreizügigkeit.

Frage 2: Eine in Staat A ansässige Arbeitnehmerin verdient fast alles in Staat B. Dort wird sie höher besteuert als Ansässige. Verstoß?

Ja, unter zwei Voraussetzungen (EuGH, Urteil vom 14.02.1995, C-279/93):

• Sie erzielt ihr Einkommen ganz oder fast ausschließlich in B.
• In A hat sie keine ausreichenden Einkünfte, um dort unter Berücksichtigung ihrer persönlichen Lage besteuert zu werden.

Frage 3: Ein Arbeitnehmer verlegt seinen Wohnsitz und zahlt höhere Sozialbeiträge. Der Staat beruft sich auf Verwaltungsvereinfachung. Trägt das?

Nein (EuGH, Urteil vom 26.01.1999, C-18/95). Folgendes rechtfertigt die Mehrbelastung nicht:

• Vereinfachung und Koordinierung der Erhebung
• technische Schwierigkeiten
• steuerliche Vorteile an anderer Stelle

Berufen kann sich der Arbeitnehmer auch gegenüber dem Staat seiner eigenen Staatsangehörigkeit.

Frage 4: Einem Arbeitsuchenden wird eine Beihilfe wegen eines Wohnorterfordernisses versagt. Verstoß?

Nicht zwingend (EuGH, Urteil vom 23.03.2004, C-138/02). Das Erfordernis ist zulässig, wenn es auf objektiven, von der Staatsangehörigkeit unabhängigen Erwägungen beruht und im angemessenen Verhältnis zum zulässigen Zweck steht. Eine Person in der Lage des dortigen Klägers ist zudem kein Arbeitnehmer im Sinne der VO 1612/68.

---

10. Das Wichtigste in fünf Sätzen

1. Art. 45 AEUV gewährleistet die Freizügigkeit der Arbeitnehmer und wird in drei Stufen geprüft: Schutzbereich, Eingriff, Rechtfertigung.
2. Abs. 2 verbietet jede Ungleichbehandlung wegen der Staatsangehörigkeit bei Beschäftigung, Entlohnung und Arbeitsbedingungen, als Spezialfall des allgemeinen Diskriminierungsverbots.
3. Auch ohne Diskriminierung genügt eine Beschränkung, die den Grenzübertritt benachteiligt (EuGH, C-415/93; C-18/95).
4. Rechtfertigen können öffentliche Ordnung, Sicherheit und Gesundheit (Abs. 3) oder zwingende Gründe des Allgemeininteresses, jeweils nur verhältnismäßig.
5. Art. 45 gilt für Arbeitnehmer, Art. 49 AEUV für selbstständige Tätigkeit; Art. 18 AEUV gilt nur unbeschadet besonderer Bestimmungen, tritt also zurück.

Zitierte Entscheidungen

Jede dieser Entscheidungen wurde gegen den eigenen Bestand geprüft. Gericht, Datum und Aktenzeichen stimmen mit dem Datensatz überein.

1. Europäischer Gerichtshof
   12. März 2026C-189/26
   ECLI:EU:C:2026:189
2. Europäischer Gerichtshof
   15. Dezember 1995C-415/93
   ECLI:EU:C:1995:463
3. Europäischer Gerichtshof
   14. Februar 1995C-279/93
   ECLI:EU:C:1995:31