Vertragsverletzungsverfahren nach Art. 258 AEUV

Deutschland setzt eine Richtlinie nicht fristgerecht um. Kein Bürger kann deshalb klagen, denn Unionsrecht kennt keine Popularklage gegen Mitgliedstaaten. Aber die Kommission kann, und zwar zweistufig: Erst Mahnschreiben und mit Gründen versehene Stellungnahme, dann erst die Klage zum EuGH.

Merke: Art. 258 AEUV ist keine einstufige Klage, sondern ein Verfahren mit vorgeschaltetem außergerichtlichem Teil. Ohne ordnungsgemäßes Vorverfahren ist die Klage unzulässig.

Der Wortlaut trägt diese Struktur direkt: Die Kommission gibt zunächst eine mit Gründen versehene Stellungnahme ab und muss dem Staat vorher Gelegenheit zur Äußerung geben. Erst wenn der Staat der Stellungnahme innerhalb der gesetzten Frist nicht nachkommt, darf die Kommission den Gerichtshof anrufen (Art. 258 AEUV).

---

1. Prüfungsschema der Zulässigkeit

I. Zulässigkeit

1. Aktivlegitimation der Kommission
   • Art. 258 AEUV, Art. 17 Abs. 1 S. 3 EUV (Überwachung der Vertragsanwendung)
2. Passivlegitimation des Mitgliedstaats
   • Adressat ist der Staat als Ganzes, unabhängig vom handelnden Organ
3. Ordnungsgemäßes Vorverfahren
   • Mahnschreiben mit Gelegenheit zur Äußerung
   • mit Gründen versehene Stellungnahme, Art. 258 Abs. 1 AEUV
4. Übereinstimmung von Vorverfahren und Klageantrag
   • Streitgegenstand darf sich gegenüber der Stellungnahme nicht erweitern
5. Fristablauf ohne Abhilfe
   • angemessene, von der Kommission gesetzte Frist verstrichen, Art. 258 Abs. 2 AEUV

II. Begründetheit

1. Verstoß gegen eine Verpflichtung aus den Verträgen
   • Art. 258 Abs. 1 AEUV
2. Zurechenbarkeit zum Mitgliedstaat
   • gleich welches staatliche Organ gehandelt hat
3. Kein Rechtfertigungsgrund
   • etwa Art. 346 AEUV

---

2. I. Zulässigkeit

1. Aktivlegitimation der Kommission

Nur die Kommission kann nach Art. 258 AEUV klagen. Private, Unternehmen oder andere Organe haben kein eigenes Klagerecht aus dieser Norm. Sie stützt ihre Klagebefugnis auf ihre Aufgabe, die Anwendung des Unionsrechts zu überwachen (Art. 17 Abs. 1 S. 3 EUV). Ein eigenes Rechtsschutzinteresse muss sie nicht darlegen, ihre Überwachungsfunktion genügt.

2. Passivlegitimation des Mitgliedstaats

Beklagter ist der Mitgliedstaat als Völkerrechtssubjekt, nicht ein einzelnes Organ. Unerheblich ist, ob Bundesregierung, Landesbehörde oder Gericht den Verstoß verursacht hat, der Staat haftet nach außen einheitlich.

3. Ordnungsgemäßes Vorverfahren

Zwei Stufen: Erst ein Mahnschreiben, das dem Staat Gelegenheit zur Äußerung gibt, im Wortlaut als Zwischenschritt vorausgesetzt (“sie hat dem Staat zuvor Gelegenheit zur Äußerung zu geben”, Art. 258 Abs. 1 AEUV). Danach erst die mit Gründen versehene Stellungnahme, die den Vorwurf konkretisiert und eine Frist setzt. Beide Stufen sind zwingend, ihr Fehlen macht die Klage unzulässig.

4. Übereinstimmung von Vorverfahren und Klageantrag

Die Klage darf den in der Stellungnahme umrissenen Streitgegenstand nicht erweitern. Wie weit dieses Kongruenzgebot reicht, wenn sich der Sachverhalt zwischen Stellungnahme und Klageerhebung fortentwickelt, hat der EuGH konkretisiert (EuGH, Urteil vom 09.11.1999, C-365/97).

5. Fristablauf ohne Abhilfe

Erst wenn die von der Kommission gesetzte Frist verstrichen ist, ohne dass der Staat die geforderten Maßnahmen ergriffen hat, darf die Kommission klagen (Art. 258 Abs. 2 AEUV).

II. Begründetheit

1. Verstoß gegen eine Verpflichtung aus den Verträgen

Obersatz ist der Wortlaut selbst: Ein Mitgliedstaat muss “gegen eine Verpflichtung aus den Verträgen verstoßen” haben (Art. 258 Abs. 1 AEUV). Erfasst sind Primärrecht, Sekundärrecht und die dazu ergangene Rechtsprechung. Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung ist der Ablauf der in der Stellungnahme gesetzten Frist.

2. Zurechenbarkeit zum Mitgliedstaat

Gleich welches staatliche Organ handelt, Legislative, Exekutive oder Judikative, der Verstoß wird dem Staat als Einheit zugerechnet.

3. Kein Rechtfertigungsgrund

Der Mitgliedstaat kann sich ausnahmsweise auf einen im Vertrag vorgesehenen Rechtfertigungsgrund berufen, etwa auf wesentliche Sicherheitsinteressen nach Art. 346 AEUV. Innerstaatliche Schwierigkeiten, etwa im Gesetzgebungsverfahren, rechtfertigen den Verstoß dagegen nicht.

---

3. Was das Gericht ausspricht

Der Gerichtshof erlässt ein reines Feststellungsurteil. Er stellt fest, dass der Mitgliedstaat gegen eine Verpflichtung aus den Verträgen verstoßen hat, mehr nicht. Ein Gestaltungsurteil ist das nicht: Das Urteil hebt keine nationale Norm auf und ersetzt keinen innerstaatlichen Rechtsakt. Die Umsetzung bleibt Sache des Staates.

Merke: Das Urteil nach Art. 258 AEUV wirkt nicht kassatorisch. Es verpflichtet, es vollstreckt sich nicht selbst.

Der Staat muss die Maßnahmen ergreifen, die sich aus dem Urteil ergeben (Art. 260 Abs. 1 AEUV). Tut er das nicht, kann die Kommission ein zweites Verfahren einleiten: nach erneuter Gelegenheit zur Äußerung ruft sie den Gerichtshof wieder an, diesmal mit bezifferter Forderung nach Pauschalbetrag oder Zwangsgeld (Art. 260 Abs. 2 AEUV). Erst dieses Anschlussverfahren erzeugt eine finanzielle Sanktion.

---

4. Wann diese und wann eine andere

Drei Verfahrensarten, die im Wortlaut nah beieinander liegen und in der Klausur gern verwechselt werden.

	Art. 258 AEUV	Art. 259 AEUV	Art. 260 AEUV
Klägerin	Kommission	ein Mitgliedstaat	Kommission
Beklagter	Mitgliedstaat	anderer Mitgliedstaat	Mitgliedstaat
Vorverfahren	Mahnschreiben, Stellungnahme	Kommission muss befasst werden, Stellungnahme oder Drei-Monats-Frist	erneute Gelegenheit zur Äußerung
Voraussetzung	Erstverstoß, noch kein Urteil	Erstverstoß, noch kein Urteil	grundsätzlich vorheriges Feststellungsurteil nach Art. 258 AEUV missachtet (Ausnahme: Art. 260 Abs. 3 AEUV bei unterbliebener Umsetzungsmitteilung)
Rechtsfolge	Feststellungsurteil	Feststellungsurteil	Pauschalbetrag oder Zwangsgeld

Merke: Steht schon ein Feststellungsurteil im Raum, das der Staat ignoriert hat, ist man bei Art. 260 AEUV. Klagt ein Mitgliedstaat gegen einen anderen, ist es Art. 259 AEUV. Sonst, und das ist der Regelfall der Klausur, bleibt es bei Art. 258 AEUV.

---

5. Die Entscheidungen dazu

Europäischer Gerichtshof · Urteil vom 09.11.1999 · C-365/97 ECLI:EU:C:1999:544

Sachverhalt: Die Kommission rügte gegenüber Italien Verstöße gegen die Abfallrichtlinien 75/442/EWG und 91/156/EWG. Zwischen Stellungnahme und Klage hatte sich der zugrunde liegende Sachverhalt in Teilen fortentwickelt. Entscheidung: Die Klage war zulässig, soweit sie denselben Beschwerdepunkt betraf wie die Stellungnahme. Tragende Begründung: Der Streitgegenstand darf im Lauf des Verfahrens präzisiert werden, solange kein neuer, in der Stellungnahme nicht angelegter Vorwurf hinzutritt. Für die Klausur: Beleg für das Kongruenzgebot und seine Grenzen bei Fortentwicklung des Sachverhalts zwischen Vorverfahren und Klage.

Europäischer Gerichtshof · Urteil vom 18.07.2007 · C-490/04 ECLI:EU:C:2007:430

Sachverhalt: Die Kommission klagte gegen Deutschland wegen beschränkender Regelungen für entsandte Arbeitnehmer, Deutschland rügte Zulässigkeitsmängel der Klage. Entscheidung: Der Gerichtshof prüfte die Zulässigkeitsvoraussetzungen der Vertragsverletzungsklage im Einzelnen durch. Tragende Begründung: Ordnungsgemäßes Vorverfahren und Übereinstimmung mit dem Klageantrag sind eigenständig zu prüfende Zulässigkeitsvoraussetzungen. Für die Klausur: Zeigt den Prüfungsaufbau der Zulässigkeit in der Praxis des Gerichtshofs.

---

6. Klassiker, die du kennen solltest

Der Grundfall: Ein Mitgliedstaat setzt eine Richtlinie nicht innerhalb der vorgesehenen Frist um. Die Kommission schickt ein Mahnschreiben, der Staat äußert sich unzureichend, die mit Gründen versehene Stellungnahme setzt eine neue Frist, auch die verstreicht ohne Umsetzungsgesetz. Die Kommission klagt nach Art. 258 AEUV. Lösungsskizze: Zulässigkeit unproblematisch, da Vorverfahren durchlaufen und Fristablauf feststeht. Begründetheit liegt vor, sobald die Umsetzungsfrist der Richtlinie verstrichen ist, ohne dass innerstaatliches Recht sie vollständig und fristgerecht umsetzt. Innerstaatliche Verzögerungen im Gesetzgebungsverfahren entlasten nicht.

Verwandte Fallgruppen aus der Praxis:

Fallgruppe	Beispiel
Nichtumsetzung einer Richtlinie	fehlendes Umsetzungsgesetz nach Fristablauf
Fehlerhafte Anwendung einer Richtlinienvorgabe	Kontrollpflicht durch unabhängige Stelle nicht erfüllt, EuGH, Urteil vom 08.12.2005, C-33/04
Verstoß gegen Grundfreiheiten durch nationale Praxis	diskriminierende Verwaltungspraxis ohne förmlichen Gesetzesverstoß

---

7. Die häufigsten Klausurfehler

Fehler	Warum das falsch ist
Privatperson als Klägerin geprüft	Klagebefugnis aus Art. 258 AEUV steht nur der Kommission zu, nicht Bürgern oder Unternehmen
Vorverfahren übersprungen	Ohne Mahnschreiben und mit Gründen versehene Stellungnahme ist die Klage unzulässig (Art. 258 Abs. 1 AEUV)
Streitgegenstand der Klage weicht von der Stellungnahme ab	Ein neuer, dort nicht angelegter Vorwurf sprengt das Kongruenzgebot
Verwechslung mit Art. 260 AEUV	Zwangsgeld und Pauschalbetrag setzen ein vorheriges Feststellungsurteil voraus, das Erstverfahren kennt sie nicht
Fristablauf nicht geprüft	Klage vor Ablauf der gesetzten Frist ist verfrüht (Art. 258 Abs. 2 AEUV)

---

8. Kurzschema zum Auswendiglernen

I. Zulässigkeit
1. Aktivlegitimation: Kommission (Art. 258 AEUV, Art. 17 Abs. 1 S. 3 EUV)
2. Passivlegitimation: Mitgliedstaat als Ganzes
3. Vorverfahren: Mahnschreiben + mit Gründen versehene Stellungnahme (Art. 258 Abs. 1 AEUV)
4. Kongruenz: Klage deckt sich mit Stellungnahme
5. Frist verstrichen ohne Abhilfe (Art. 258 Abs. 2 AEUV)

II. Begründetheit
1. Verstoß gegen Verpflichtung aus den Verträgen (Art. 258 Abs. 1 AEUV)
2. Zurechenbarkeit zum Staat, gleich welches Organ
3. Kein Rechtfertigungsgrund

Rechtsfolge: reines Feststellungsurteil, keine Aufhebung nationalen Rechts.
Bei Nichtbefolgung: Anschlussverfahren, Pauschalbetrag oder Zwangsgeld (Art. 260 AEUV).

---

9. Selbsttest

1. Ein Unternehmen sieht sich durch ein nationales Gesetz benachteiligt, das gegen eine Richtlinie verstößt. Kann es selbst nach Art. 258 AEUV klagen?

Nein. Klagebefugt ist ausschließlich die Kommission. Das Unternehmen kann sich nur an die Kommission wenden, ein eigenes Klagerecht aus Art. 258 AEUV hat es nicht.

2. Die gesetzte Frist der Stellungnahme läuft ab, zwei Tage später verabschiedet der Mitgliedstaat das Umsetzungsgesetz. Darf die Kommission trotzdem klagen?

Ja, formal darf sie, denn maßgeblich ist der Zustand bei Fristablauf (Art. 258 Abs. 1 AEUV). Praktisch wird sie das kaum tun, da der Verstoß bereits behoben ist.

3. Die Frist ist verstrichen, der Verstoß dauert an. Muss die Kommission jetzt klagen?

Nein. Art. 258 Abs. 2 AEUV eröffnet ein Ermessen (“kann”). Die Kommission ist nicht verpflichtet, jeden festgestellten Verstoß gerichtlich zu verfolgen.

4. Ein Staat ignoriert ein bereits ergangenes Feststellungsurteil des Gerichtshofs. Welche Norm greift jetzt?

Art. 260 AEUV, nicht Art. 258 AEUV. Dieses Verfahren setzt ein vorheriges Urteil nach Art. 258 AEUV voraus und kann zu Pauschalbetrag oder Zwangsgeld führen.

5. Die Klage nennt einen Vorwurf, der in der begründeten Stellungnahme nicht enthalten war. Ist das unproblematisch?

Nein. Die Klage darf den Streitgegenstand der Stellungnahme nicht erweitern, sondern nur präzisieren (vgl. EuGH, Urteil vom 09.11.1999, C-365/97).

---

10. Das Wichtigste in fünf Sätzen

Nur die Kommission kann eine Vertragsverletzungsklage nach Art. 258 AEUV erheben, Privaten steht dieses Klagerecht nicht zu. Zwingend ist ein zweistufiges Vorverfahren: Mahnschreiben mit Gelegenheit zur Äußerung, dann mit Gründen versehene Stellungnahme mit Fristsetzung (Art. 258 Abs. 1 AEUV). Die Klage darf den dort umrissenen Streitgegenstand nur präzisieren, nicht erweitern. Der Gerichtshof erlässt ein reines Feststellungsurteil, kassatorische Wirkung entfaltet es nicht. Befolgt der Staat das Urteil nicht, folgt das Sanktionsverfahren nach Art. 260 AEUV mit Pauschalbetrag oder Zwangsgeld.

Zitierte Entscheidungen

Jede dieser Entscheidungen wurde gegen den eigenen Bestand geprüft. Gericht, Datum und Aktenzeichen stimmen mit dem Datensatz überein.

1. Europäischer Gerichtshof
   18. Juli 2007C-490/04
   ECLI:EU:C:2007:430
2. Europäischer Gerichtshof
   9. November 1999C-365/97
   ECLI:EU:C:1999:544