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Unmittelbare Wirkung von Richtlinien: Formel und Grenzen

Unmittelbare Wirkung von Richtlinien nach Art. 288 Abs. 3 AEUV: die Formel, ihre Voraussetzungen, die fehlende horizontale Wirkung und der Klausuraufbau.

Dogmatische FigurEuroparecht · 8 von 13 · 16 Min. · 2 belegte Entscheidungen
Normen
Art. 258 AEUVArt. 267 AEUVArt. 288 AEUVArt. 4 EUV

Art. 288 Abs. 3 AEUV bindet den Mitgliedstaat an ein Ziel und lässt ihm die Wahl der Mittel:

„Die Richtlinie ist für jeden Mitgliedstaat, an den sie gerichtet wird, hinsichtlich des zu erreichenden Ziels verbindlich, überlässt jedoch den innerstaatlichen Stellen die Wahl der Form und der Mittel.”

Nach Art. 4 Abs. 3 EUV müssen die Mitgliedstaaten alle geeigneten Maßnahmen ergreifen, um ihre Verpflichtungen aus Handlungen der Unionsorgane zu erfüllen. Was gilt aber, wenn der Staat nicht umsetzt und der Einzelne an der Richtlinie hängt?

Merke: Die Richtlinie wendet sich an den Staat. Ob der Einzelne sich auf sie berufen kann, beantwortet erst die Formel zur unmittelbaren Wirkung.

Konstruierter Fall (nicht aus der Rechtsprechung): Die Umsetzungsfrist ist abgelaufen, der Staat hat nichts umgesetzt. A beruft sich gegenüber einer Behörde auf eine Richtlinienbestimmung. Darf er das?

1. Die Formel im Wortlaut

Formel (eigene Klausurformulierung, kein Gerichtszitat): Der Einzelne kann sich gegenüber dem Mitgliedstaat auf eine Richtlinienbestimmung berufen, wenn

  • die Umsetzungsfrist abgelaufen ist und der Mitgliedstaat die Richtlinie nicht fristgerecht umgesetzt hat und
  • die Bestimmung unbedingt und hinreichend genau ist.

Gegner und Grenze: Die Formel trägt nur gegenüber dem Mitgliedstaat. Gegenüber einem anderen Privaten fehlt die horizontale Wirkung der Richtlinie.

Jeder Baustein hat seine eigene Entscheidung:

BausteinFundstelle
Eine Richtlinienbestimmung kann Rechte geben, die der Einzelne vor Gericht geltend machtEuGH, 04.12.1974, 41/74 (van Duyn)
Erst nach Ablauf der UmsetzungsfristEuGH, 05.04.1979, 148/78 (Ratti)
Unbedingt und hinreichend genauEuGH, 19.01.1982, 8/81 (Becker)
Nur gegenüber dem Staat, auch wenn er als Arbeitgeber handeltEuGH, 26.02.1986, 152/84 (Marshall)
Keine Wirkung zwischen PrivatenEuGH, 14.07.1994, C-91/92 (Faccini Dori)

In der Klausur: Die Formel prüft zwei inhaltliche Voraussetzungen, danach kommt als eigene Stufe der Gegner. Wer den Gegner in die Voraussetzungen zieht, verwischt, wogegen sich der Einzelne überhaupt beruft.

2. Herkunft

Die Formel ist in zwölf Jahren Rechtsprechung entstanden, Stück für Stück, jedes Mal auf die Vorlage eines nationalen Gerichts nach dem heutigen Art. 267 AEUV.

  • 1974, van Duyn: Zum ersten Mal erkennt der Gerichtshof an, dass eine Richtlinienbestimmung dem Einzelnen Rechte gibt, die er vor den nationalen Gerichten geltend machen kann. Es ging um Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie 64/221 über Einreise und Aufenthalt aus Gründen der öffentlichen Ordnung (EuGH, 04.12.1974, 41/74).
  • 1979, Ratti: Die Wirkung setzt den Ablauf der Umsetzungsfrist voraus. Danach darf der Mitgliedstaat sein nicht angepasstes Recht, auch ein Strafgesetz, nicht gegen jemanden anwenden, der sich an die Richtlinie gehalten hat; vor Fristablauf hat sie diese Wirkung nicht (EuGH, 05.04.1979, 148/78).
  • 1982, Becker: Auf Bestimmungen, die inhaltlich unbedingt und hinreichend genau sind, kann sich der Einzelne gegenüber jedem nicht richtlinienkonformen innerstaatlichen Recht berufen. Eine Kreditvermittlerin durfte sich deshalb ab dem 01.01.1979 auf die Steuerbefreiung der Sechsten Mehrwertsteuerrichtlinie stützen (EuGH, 19.01.1982, 8/81).
  • 1986, Marshall: die Grenze. Verbindlich ist die Richtlinie nur für den Mitgliedstaat, an den sie sich richtet. Sie kann deshalb nicht selbst Pflichten für einen Einzelnen begründen. Gegenüber dem Staat gilt sie dagegen in jeder Rolle (EuGH, 26.02.1986, 152/84).

Europäischer Gerichtshof · Urteil vom 26.02.1986 · 152/84 ECLI:EU:C:1986:84

Sachverhalt: Eine staatliche Gesundheitsbehörde entließ eine Mitarbeiterin, weil sie das Alter erreicht hatte, in dem sie eine staatliche Rente bekam. Für Männer lag dieses Alter höher. Entscheidung: Die Entlassungspolitik diskriminiert wegen des Geschlechts. Art. 5 Abs. 1 der Richtlinie 76/207 kann gegenüber einer staatlichen Stelle geltend gemacht werden, die als Arbeitgeber handelt. Tragende Begründung: Der Staat soll aus der eigenen Säumnis keinen Nutzen ziehen, gleich ob er als Arbeitgeber oder als Hoheitsträger handelt. Einen Privaten bindet die Richtlinie dagegen nicht. Für die Klausur: Der Grundstein der fehlenden horizontalen Wirkung, und zugleich der Grund, warum der Staat als Arbeitgeber nicht wie ein Privater behandelt wird.

3. Wo sie im Aufbau geprüft wird

Ein Einzelner macht vor einem nationalen Gericht eine Richtlinienbestimmung geltend, das nationale Recht setzt sie nicht oder falsch um. Dann:

  1. Umsetzung prüfen
  2. Richtlinienkonforme Auslegung des nationalen Rechts
  3. Unmittelbare Wirkung
  4. Hilfsweise Staatshaftung (EuGH, 19.11.1991, C-6/90)

Die Reihenfolge von 2 und 3 kommt aus der Rechtsprechung. Schon in Faccini Dori verlangt der Gerichtshof, das nationale Recht so weit wie möglich nach Wortlaut und Zweck der Richtlinie auszulegen (EuGH, 14.07.1994, C-91/92). Erst wenn sich eine Regelung nicht richtlinienkonform auslegen lässt, muss das Gericht sie unangewendet lassen und die Bestimmung, wenn nötig, selbst anwenden (EuGH, 27.04.2023, C-528/21). Vorlage: Art. 267 AEUV. Daneben Art. 258 AEUV: Kommission gegen Staat.

4. Anwendung Schritt für Schritt

  1. Richtlinie und Frist: Ist die Richtlinie einschlägig und die Umsetzungsfrist abgelaufen (EuGH, 05.04.1979, 148/78)?
  2. Auslegung: Lässt sich das nationale Recht richtlinienkonform auslegen? Erst wenn nicht, folgt die unmittelbare Wirkung (EuGH, 27.04.2023, C-528/21).
  3. Bestimmung: Welche einzelne Norm wird geltend gemacht? Die Prüfung läuft je Norm (EuGH, 20.04.2023, C-348/22: Art. 12 Abs. 1 und 2; EuGH, 27.04.2023, C-528/21: Art. 5, 11, 13).
  4. Inhalt: Ist sie unbedingt und hinreichend genau (EuGH, 19.01.1982, 8/81)?
  5. Gegner: Mitgliedstaat oder Privater? Gegen Private fehlt die horizontale Wirkung (EuGH, 26.02.1986, 152/84; EuGH, 14.07.1994, C-91/92).
  6. Fehlt die Wirkung: Staatshaftung, nationale Rechtsgrundlage prüfen.

5. Einschränkungen und Fortentwicklung

Seit Marshall und Faccini Dori sind die Voraussetzungen gesetzt. Bewegt haben sich seither die Ränder: was dem Einzelnen bleibt, wenn die Richtlinie nicht trägt, wie die Gerichte mit ihr umgehen und wer als Staat gilt.

Der Staat haftet

  • 1991, EuGH, 19.11.1991, C-6/90 (Francovich): Die Arbeitnehmer konnten ihre Rechte aus der Richtlinie 80/987/EWG über den Schutz bei Zahlungsunfähigkeit des Arbeitgebers nicht gegenüber dem Staat geltend machen. Der Mitgliedstaat muss ihnen aber den Schaden ersetzen, der durch die fehlende Umsetzung entstanden ist. Wo die Berufung auf die Richtlinie nicht trägt, bleibt dieser Weg (vgl. Abschnitt 4).

Keine Wirkung zwischen Privaten

  • 1994, EuGH, 14.07.1994, C-91/92 (Faccini Dori): Eine Verbraucherin hatte im Mailänder Hauptbahnhof einen Vertrag über einen Fernkurs geschlossen und widerrief ihn. Italien hatte die Richtlinie 85/577/EWG über außerhalb von Geschäftsräumen geschlossene Verträge nicht rechtzeitig umgesetzt. Der Gerichtshof hielt die Bestimmungen über die Berechtigten und die Widerrufsfrist für unbedingt und hinreichend genau. Gegenüber dem Unternehmer kann die Verbraucherin ihr Widerrufsrecht trotzdem nicht auf die Richtlinie selbst stützen. Das nationale Gericht muss sein Recht aber so weit wie möglich nach Wortlaut und Zweck der Richtlinie auslegen.

Die Prüfung am Einzelfall

  • 2022, EuGH, 22.12.2022, C-383/21: Art. 12 Abs. 3 und 4 der Richtlinie 2014/24/EU wirkt bei verspäteter Umsetzung unmittelbar, und zwar im Streit zwischen juristischen Personen des öffentlichen Rechts über die Direktvergabe eines öffentlichen Auftrags.
  • 2023, EuGH, 20.04.2023, C-348/22: Art. 12 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 2006/123/EG legt die Pflicht zu einem neutralen und transparenten Auswahlverfahren und das Verbot automatischer Verlängerung unbedingt und hinreichend genau fest. Entgegenstehendes nationales Recht lassen nicht nur die Gerichte unangewendet, sondern auch die Behörden, bis hinunter zur Gemeinde.
  • 2023, EuGH, 27.04.2023, C-528/21: Lässt sich eine nationale Regelung über ein Einreiseverbot nicht richtlinienkonform auslegen, muss das Gericht sie unangewendet lassen, soweit sie Art. 5 der Richtlinie 2008/115/EG widerspricht, und die Bestimmung notfalls selbst anwenden.
  • 2025, EuGH, 23.10.2025, C-232/24: Die Ausnahme für die Einziehung von Forderungen in Art. 135 Abs. 1 Buchst. d der Richtlinie 2006/112/EG ist unbedingt und hinreichend genau; Einzelne können sich vor den nationalen Gerichten gegenüber dem Staat auf sie berufen.

Wer als Staat gilt

  • 2024, EuGH, 11.04.2024, C-316/22: In einem Streit zwischen Privaten darf ein nationales Gericht eine richtlinienwidrige Steuervorschrift grundsätzlich nicht unangewendet lassen. Zwei Ausnahmen: Das innerstaatliche Recht gibt ihm diese Befugnis, oder der Gegner ist eine Einrichtung, die dem Staat oder seiner Aufsicht untersteht oder mit besonderen Rechten ausgestattet ist. Bleibt dem Endverbraucher die Erstattung beim Lieferer deshalb verwehrt, muss er sie nach dem Effektivitätsgrundsatz direkt vom Staat verlangen können.
  • 2024, EuGH, 14.11.2024, C-230/23: Auch eine privatrechtliche Genossenschaft zählt dazu, wenn der Staat allein ihr die Erhebung und Verteilung einer gesetzlichen Vergütung übertragen und sie dafür mit besonderen Rechten ausgestattet hat. Ihr gegenüber kann der Einzelne geltend machen, dass die nationale Regelung gegen unmittelbar wirkendes Unionsrecht verstößt.

Merke: Die Richtlinie bindet den Staat, nicht den Privaten. Als Staat zählt dabei auch, wer eine öffentliche Aufgabe mit Sonderrechten wahrnimmt. Wo die unmittelbare Wirkung endet, setzen Staatshaftung und nationale Rechtsgrundlagen an, die Auslegung steht schon davor.

In der Klausur: Scheitert die Berufung gegenüber einem Privaten, ist die Prüfung nicht zu Ende. Dann folgen die richtlinienkonforme Auslegung und die Ausgleichswege.

6. Fallgruppen

KonstellationErgebnisEntscheidung
Einzelner gegen den MitgliedstaatDie Bestimmung wirkt unmittelbar, wenn sie unbedingt und hinreichend genau ist; Gerichte und Behörden lassen entgegenstehendes Recht unangewendet.EuGH, 20.04.2023, C-348/22 (Art. 12 Abs. 1 und 2 RL 2006/123/EG); EuGH, 27.04.2023, C-528/21 (Art. 5 RL 2008/115/EG)
Einzelner gegen den Staat als ArbeitgeberWie gegen den Staat als Hoheitsträger.EuGH, 26.02.1986, 152/84 (Marshall)
Einzelner gegen eine Einrichtung mit öffentlicher Aufgabe und SonderrechtenDie Berufung ist möglich, auch wenn die Einrichtung privatrechtlich organisiert ist.EuGH, 14.11.2024, C-230/23
Streit zwischen PrivatenKeine horizontale Wirkung; das nationale Recht ist richtlinienkonform auszulegen.EuGH, 14.07.1994, C-91/92 (Faccini Dori); EuGH, 11.04.2024, C-316/22
Private berufen sich trotzdem auf die RechtswidrigkeitMöglich, wenn das innerstaatliche Recht dem Gericht diese Befugnis gibt.EuGH, 11.04.2024, C-316/22
Nichtumsetzung, keine Berufung möglichDer Mitgliedstaat haftet für den Schaden.EuGH, 19.11.1991, C-6/90 (Francovich)

In der Klausur: Ordne zuerst den Gegner ein, Staat oder Privater. Danach entscheidet sich, ob die Formel trägt oder die Ausgleichswege gefragt sind.

7. Klassiker, die du kennen solltest

Übungsfall 1 (selbst konstruiert, nicht aus der Rechtsprechung): Die Umsetzungsfrist ist abgelaufen, der Staat hat nicht umgesetzt. A beruft sich gegenüber einer Behörde auf eine einzelne Richtlinienbestimmung.

  • Frist: abgelaufen.
  • Bestimmung: einzeln herausgreifen.
  • Inhalt: unbedingt und hinreichend genau?
  • Gegner: Staat, die Formel trägt.

Europäischer Gerichtshof · Urteil vom 14.07.1994 · C-91/92 ECLI:EU:C:1994:292

Sachverhalt: Paola Faccini Dori schloss im Mailänder Hauptbahnhof, also außerhalb von Geschäftsräumen, einen Vertrag über einen Englischkurs im Fernunterricht und widerrief ihn wenige Tage später. Italien hatte die Richtlinie 85/577/EWG nicht rechtzeitig umgesetzt. Entscheidung: Die Bestimmungen der Richtlinie über die Berechtigten und die Widerrufsfrist sind unbedingt und hinreichend genau. Trotzdem kann sich die Verbraucherin für ihr Widerrufsrecht gegenüber dem Unternehmer nicht auf die Richtlinie selbst stützen. Für das nationale Gericht: Es muss sein Recht so weit wie möglich nach Wortlaut und Zweck der Richtlinie auslegen, gleich ob dieses Recht vor oder nach der Richtlinie erlassen wurde. Für die Klausur: Beide Voraussetzungen der Formel liegen vor, und die Berufung scheitert trotzdem am Gegner. Genau deshalb ist der Gegner eine eigene Prüfungsstufe.

Übungsfall 2 (Konstellation wie oben): Ein Verbraucher stützt sich gegen einen Unternehmer auf die Richtlinie. Der Gegner ist ein Privater. Es fehlt die horizontale Wirkung (EuGH, 14.07.1994, C-91/92; zuletzt EuGH, 11.04.2024, C-316/22). Davor steht die Auslegung, danach folgen Staatshaftung und nationale Rechtsgrundlagen.

8. Die häufigsten Klausurfehler

FalschRichtig
Die Richtlinie gilt wie eine Verordnung unmittelbar.Art. 288 Abs. 2 AEUV nennt nur die Verordnung unmittelbar geltend. Bei der Richtlinie braucht die Berufung die Formel.
Die Richtlinie wird als Ganzes geprüft.Geprüft wird die einzelne Bestimmung (EuGH, 20.04.2023, C-348/22: Art. 12 Abs. 1 und 2).
Die abgelaufene Umsetzungsfrist wird übersprungen.Frist und fehlende Umsetzung stehen zuerst im Obersatz.
Gegen Private wird die Wirkung bejaht.Gegen Private trägt die Formel nicht (EuGH, 11.04.2024, C-316/22).
Staatshaftung und unmittelbare Wirkung werden gleichgesetzt.Die Haftung ist ein eigener Weg (EuGH, 19.11.1991, C-6/90), der hilfsweise folgt.

In der Klausur: Schreibe den Gegner ausdrücklich in den Obersatz.

9. Kurzschema zum Auswendiglernen

**I. Richtlinie einschlägig**

1. **Richtlinie an den Mitgliedstaat gerichtet:** Art. 288 Abs. 3 AEUV
2. **Umsetzungsfrist abgelaufen, nicht fristgerecht umgesetzt:** EuGH, 05.04.1979, 148/78

**II. Vorrang: Auslegung**

1. **Nationale Auslegung:** richtlinienkonform, soweit möglich (EuGH, 14.07.1994, C-91/92)

**III. Unmittelbare Wirkung der einzelnen Bestimmung**

1. **Unbedingt und hinreichend genau:** EuGH, 19.01.1982, 8/81; EuGH, 20.04.2023, C-348/22

**IV. Gegner**

1. **Mitgliedstaat, auch als Arbeitgeber, und Einrichtungen mit Sonderrechten:** Die Formel trägt (EuGH, 26.02.1986, 152/84; EuGH, 14.11.2024, C-230/23).
2. **Privater:** keine horizontale Wirkung, EuGH, 14.07.1994, C-91/92

**V. Ausweichwege**

1. **Nationale Rechtsgrundlage:** EuGH, 11.04.2024, C-316/22
2. **Haftung des Staates:** EuGH, 19.11.1991, C-6/90

> **In der Klausur:** Bei Zweifeln über die Auslegung der Richtlinie kommt die Vorlage nach Art. 267 AEUV in Betracht.

10. Selbsttest

Frage 1: Die Umsetzungsfrist ist abgelaufen, der Staat hat nichts umgesetzt. A beruft sich gegenüber einer Behörde auf eine klar gefasste Richtlinienbestimmung. Was prüfst du?
  • Richtlinie einschlägig, Frist abgelaufen, keine fristgerechte Umsetzung (EuGH, 22.12.2022, C-383/21)
  • die einzelne Bestimmung: unbedingt und hinreichend genau (EuGH, 20.04.2023, C-348/22)
  • Gegner: Mitgliedstaat, die Formel trägt

Vorher steht die richtlinienkonforme Auslegung des nationalen Rechts (Abschnitte 3 und 4).

Frage 2: Ein Verbraucher stützt sich gegen einen Unternehmer auf eine nicht umgesetzte Richtlinie. Trägt die unmittelbare Wirkung?

Nein. Es fehlt die horizontale Wirkung der Richtlinie (EuGH, 14.07.1994, C-91/92; EuGH, 11.04.2024, C-316/22). Art. 288 Abs. 3 AEUV bindet den Mitgliedstaat, nicht den Privaten. Zuvor steht die Auslegung des nationalen Rechts. Danach folgen die Ausweichwege: Haftung des Staates (EuGH, 19.11.1991, C-6/90) und nationale Rechtsgrundlage.

Frage 3: Wann hilft dem Bürger trotz fehlender horizontaler Wirkung das nationale Recht?

Nach EuGH, 11.04.2024, C-316/22, kann ein nationales Gericht es dem Einzelnen ermöglichen, sich auf die Rechtswidrigkeit einer Steuer zu berufen, und zwar ungeachtet der fehlenden horizontalen Wirkung. Die Grundlage ist das innerstaatliche Recht, nicht die Richtlinie. Der Ausgleich hängt also davon ab, was die nationale Rechtsordnung hergibt.

In der Klausur: Bei jeder Frage zuerst den Gegner bestimmen. Daran entscheidet sich, ob du die Formel prüfst oder die Ausweichwege.

11. Das Wichtigste in fünf Sätzen

  1. Die Richtlinie bindet den Mitgliedstaat hinsichtlich des Ziels und überlässt ihm Form und Mittel (Art. 288 Abs. 3 AEUV).
  2. Geprüft wird die einzelne Bestimmung: Sie muss unbedingt und hinreichend genau sein, und die Umsetzungsfrist muss abgelaufen sein.
  3. Gegenüber dem Mitgliedstaat kann sich der Einzelne auf eine solche Bestimmung berufen, im Verhältnis zwischen Privaten fehlt die horizontale Wirkung (EuGH, 26.02.1986, 152/84; EuGH, 14.07.1994, C-91/92).
  4. Trotzdem können nationale Wege helfen: Ein nationales Gericht kann die Berufung auf die Rechtswidrigkeit einer Steuer nach innerstaatlichem Recht ermöglichen (EuGH, 11.04.2024, C-316/22).
  5. Bei Nichtumsetzung bleibt als weiterer Baustein die Haftung des Mitgliedstaats (EuGH, 19.11.1991, C-6/90).

Zitierte Entscheidungen

Jede dieser Entscheidungen wurde gegen den eigenen Bestand geprüft. Gericht, Datum und Aktenzeichen stimmen mit dem Datensatz überein.

  1. Europäischer Gerichtshof
    C-91/92
    ECLI:EU:C:1994:292
  2. Europäischer Gerichtshof
    152/84
    ECLI:EU:C:1986:84