Reformatio in peius im Widerspruchsverfahren: Klage gegen den verbösernden Widerspruchsbescheid
Reformatio in peius im Widerspruchsverfahren: Die Anfechtungsklage gegen den Widerspruchsbescheid nach §§ 68 I 2 Nr. 2, 79 I Nr. 2, 78 II VwGO im Schema.
A legt gegen eine Gebührenfestsetzung Widerspruch ein. Die Widerspruchsbehörde setzt die Gebühr im Widerspruchsbescheid höher an als zuvor. A steht jetzt schlechter da als ohne Widerspruch.
§ 68 I 2 Nr. 2 VwGO bestimmt, dass es der Nachprüfung im Vorverfahren nicht bedarf, wenn der Abhilfebescheid oder der Widerspruchsbescheid erstmalig eine Beschwer enthält.
Merke: Wer durch den Widerspruchsbescheid erstmals belastet wird, klagt unmittelbar gegen diesen Bescheid. Ein weiteres Vorverfahren findet nicht statt.
Die Folgeregeln stehen im Gesetz:
- Gegenstand der Anfechtungsklage ist der Widerspruchsbescheid selbst (§ 79 I Nr. 2 VwGO).
- Beklagter ist insoweit die Widerspruchsbehörde (§ 78 II VwGO).
Die Frage des Falles lautet daher: Womit kommt A vor Gericht?
1. Prüfungsschema der Zulässigkeit
I. Zulässigkeit der Anfechtungsklage
- Statthafte Klageart und Klagegegenstand
- Anfechtungsklage gegen den Widerspruchsbescheid selbst
- Gegenstand: § 79 I Nr. 2, II VwGO
- Kein Vorverfahren
- Widerspruchsbescheid enthält erstmalig eine Beschwer
- Entbehrlichkeit: § 68 I 2 Nr. 2 VwGO
- Klagefrist
- ein Monat nach Zustellung des Widerspruchsbescheids
- § 74 I 1 VwGO
- Richtiger Beklagter
- Widerspruchsbehörde als Behörde im Sinne des § 78 I VwGO
- § 78 II VwGO
- Zuständigkeit der Widerspruchsbehörde
- Erlass des Widerspruchsbescheids durch die zuständige Behörde
- § 73 I VwGO
- Formelle Rechtmäßigkeit
- Anhörung vor Erlass des Widerspruchsbescheids: § 71 VwGO
- Begründung, Rechtsmittelbelehrung, Zustellung: § 73 III VwGO
- Materielle Rechtmäßigkeit der Verböserung
- Die Widerspruchsbehörde prüft Rechtmäßigkeit und Zweckmäßigkeit: § 68 I 1 VwGO
- Das Gericht prüft die Rechtmäßigkeit des Widerspruchsbescheids (Zuständigkeit, Verfahren, Befugnis zur Verböserung)
2. Zulässigkeit und Begründetheit im Einzelnen
I. Zulässigkeit der Anfechtungsklage
1. Statthafte Klageart und Klagegegenstand
Statthaft ist die Anfechtungsklage. Gegenstand ist der Widerspruchsbescheid selbst, wenn er erstmalig eine Beschwer enthält (§ 79 I Nr. 2 VwGO). Nach § 79 II VwGO kann er auch dann alleiniger Gegenstand sein, soweit er eine zusätzliche selbständige Beschwer enthält. Als solche gilt auch die Verletzung einer wesentlichen Verfahrensvorschrift, sofern der Bescheid darauf beruht.
Beispiel: Die Widerspruchsbehörde setzt die Gebühr höher fest. A greift nur ihren Bescheid an.
2. Kein Vorverfahren
§ 68 I 2 Nr. 2 VwGO macht die Nachprüfung im Vorverfahren entbehrlich. Ein Widerspruch gegen den Widerspruchsbescheid ist ausgeschlossen: Das Bundesverwaltungsgericht (Urteil vom 12.08.2014) leitet aus dem Zusammenspiel der Vorschriften ab, dass gegen einen Abhilfe- oder Widerspruchsbescheid generell kein Widerspruch statthaft ist, auch wenn er erstmalig beschwert.
In der Klausur: Ein “Widerspruch gegen den Widerspruchsbescheid” ist keine Zulässigkeitsvoraussetzung, sondern nach dieser Entscheidung ausgeschlossen.
3. Klagefrist
- Die Klage ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des Widerspruchsbescheids zu erheben (§ 74 I 1 VwGO).
- Der Bescheid ist zu begründen, mit Rechtsmittelbelehrung zu versehen und zuzustellen (§ 73 III 1 VwGO).
- Fehlt die Belehrung, beginnt die Frist nach § 58 I VwGO nicht zu laufen. Nach § 58 II VwGO bleibt dann ein Jahr seit Zustellung.
4. Richtiger Beklagter
Bei einem Widerspruchsbescheid, der erstmalig beschwert, ist die Widerspruchsbehörde die Behörde im Sinne des § 78 I VwGO (§ 78 II VwGO). Nicht die Ausgangsbehörde ist zu verklagen, sondern die Körperschaft der Widerspruchsbehörde.
II. Begründetheit
Die Klage ist begründet, soweit der Widerspruchsbescheid rechtswidrig ist und den Kläger in seinen Rechten verletzt.
1. Zuständigkeit der Widerspruchsbehörde
Den Bescheid erlässt grundsätzlich die nächsthöhere Behörde (§ 73 I 2 Nr. 1 VwGO). Ausnahmen regeln § 73 I 2 Nr. 2 und 3 sowie § 73 I 3 VwGO.
2. Formelle Rechtmäßigkeit
- Anhörung: Wird der Betroffene erstmalig beschwert, soll er vor Erlass des Widerspruchsbescheids gehört werden (§ 71 VwGO). Das ist eine Sollvorschrift.
- Begründung, Rechtsmittelbelehrung und Zustellung (§ 73 III VwGO)
3. Materielle Rechtmäßigkeit der Verböserung
Die Widerspruchsbehörde prüft im Vorverfahren Rechtmäßigkeit und Zweckmäßigkeit (§ 68 I 1 VwGO). Im Klageverfahren ist der Widerspruchsbescheid auf seine Rechtmäßigkeit zu prüfen (Zuständigkeit, Verfahren, Befugnis zur Verböserung). Ein ausdrückliches Verbot der Verböserung steht nicht im Wortlaut der §§ 68, 71, 73 VwGO. Das Bundessozialgericht (Urteil vom 06.03.2024, B 6 KA 2/23 R) beschreibt es als Grundsatz, der auch im sozialrechtlichen Verwaltungsverfahren gilt. Es sah ihn nicht verletzt, weil die Klägerin im Widerspruchsverfahren insgesamt eine Nachzahlung erhielt.
Merke: § 71 VwGO sieht vor erstmaliger Beschwer eine Anhörung vor (Sollvorschrift).
3. Wann diese und wann eine andere
| Rechtsbehelf | Gegenstand | Beklagter | Vorverfahren |
|---|---|---|---|
| Anfechtungsklage, Ausgangsbescheid | Ursprünglicher Verwaltungsakt in der Gestalt des Widerspruchsbescheids (§ 79 I Nr. 1 VwGO) | Körperschaft der Ausgangsbehörde (§ 78 I VwGO) | Durchgeführt (§ 68 I 1 VwGO) |
| Anfechtungsklage, Widerspruchsbescheid | Widerspruchsbescheid selbst (§ 79 I Nr. 2, II VwGO) | Widerspruchsbehörde (§ 78 II VwGO) | Entbehrlich (§ 68 I 2 Nr. 2 VwGO) |
| Widerspruch | Verwaltungsakt (§ 70 I 1 VwGO) | keiner | Eröffnet das Vorverfahren (§ 69 VwGO) |
| Untätigkeitsklage | Unterbliebene Entscheidung (§ 75 VwGO) | nach § 78 I VwGO | Entbehrlich, grundsätzlich nach drei Monaten |
Entscheidungsbaum
- Enthält der Widerspruchsbescheid erstmalig eine Beschwer?
- Nein: Gegenstand ist der Ausgangsbescheid in der Gestalt des Widerspruchsbescheids (§ 79 I Nr. 1 VwGO).
- Ja: Gegenstand ist der Widerspruchsbescheid (§ 79 I Nr. 2 VwGO), Beklagter die Widerspruchsbehörde (§ 78 II VwGO), kein weiteres Vorverfahren.
- Nur zusätzliche Beschwer, etwa durch einen wesentlichen Verfahrensfehler: alleiniger Gegenstand möglich (§ 79 II VwGO).
4. Problem und Streitstand
Die Konstellation: Die Widerspruchsbehörde setzt die Gebühr im Widerspruchsbescheid höher an. A fragt, ob er erneut Widerspruch einlegen muss, bevor er klagt. Gestritten wird, ob gegen einen erstmalig beschwerenden Widerspruchsbescheid ein weiterer Widerspruch statthaft ist.
| Rechtsprechung und Literatur | Gegenansicht | |
|---|---|---|
| Ergebnis | Kein weiterer Widerspruch, A klagt direkt. | Ein weiterer Widerspruch ist möglich. |
| Argument | Zusammenschau von § 68 I 2 Nr. 2, § 79 I Nr. 2 und II VwGO. | Die Entbehrlichkeit der Nachprüfung heißt nicht, dass ein Widerspruch ausgeschlossen wäre. |
| Gegenargument | § 68 I 2 Nr. 2 VwGO sagt dem Wortlaut nach nur, dass es der Nachprüfung nicht bedarf. | Die Zusammenschau der Vorschriften schließt den Widerspruch generell aus. |
| Vertreter | BVerwG, Urteil vom 12.08.2014, 1 C 2/14; Funke-Kaiser, in: Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/v.Albedyll, VwGO, 5. Aufl. 2011, § 68 Rn. 18; Kopp/Schenke, VwGO, 19. Aufl. 2013, § 68 Rn. 16; Pietzner/Ronellenfitsch, Das Assessorexamen im Öffentlichen Recht, 12. Aufl. 2010, § 31 Rn. 20 | Redeker/v.Örtzen, VwGO, 15. Aufl. 2010, § 68 Rn. 9a |
Streitentscheid: Die Ansichten führen zu verschiedenen Ergebnissen: Nach der Rechtsprechung klagt A direkt, nach der Gegenansicht stünde ihm ein weiteres Vorverfahren offen. In der Klausur folgst du dem Bundesverwaltungsgericht: Klage gegen den Widerspruchsbescheid (§ 79 I Nr. 2 VwGO), binnen eines Monats nach Zustellung (§ 74 I 1 VwGO), gegen die Widerspruchsbehörde (§ 78 II VwGO).
In der Klausur: Wer einen zweiten Widerspruch für nötig hält, lässt die Klagefrist verstreichen.
5. Die Entscheidungen dazu
Die folgenden Urteile stammen aus dem Sozialrecht. Für die VwGO sind sie nur eine Übertragung.
Bundessozialgericht · Urteil vom 06.03.2024 · B 6 KA 2/23 R ECLI:DE:BSG:2024:060324UB6KA223R0
Sachverhalt: Im Widerspruchsverfahren wurde mit einem niedrigeren Punktwert neu berechnet. Die Klägerin erhielt dennoch je Quartal insgesamt eine Nachzahlung. Entscheidung: Das Verbot der reformatio in peius ist nicht verletzt. Für die Klausur: Maßgeblich ist das Gesamtergebnis des Widerspruchsverfahrens.
Bundessozialgericht · Urteil vom 30.04.2020 · B 8 SO 1/19 R ECLI:DE:BSG:2020:300420UB8SO119R0
Entscheidung: Im Fall stand das Verbot der Verböserung im Widerspruchsverfahren dem angefochtenen Bescheid nicht entgegen.
Bundessozialgericht · Urteil vom 24.06.2020 · B 4 AS 10/20 R ECLI:DE:BSG:2020:240620UB4AS1020R0
Entscheidung: Das Gericht ließ offen, ob eine reformatio in peius im Widerspruchsverfahren zulässig ist, weil die Behörde bereits im Widerspruchsverfahren die Begründung korrigiert hatte.
6. Klassiker, die du kennen solltest
Fall 1: Der Ausgangsbescheid setzt eine Gebühr auf 500 Euro fest. A legt Widerspruch ein, der Widerspruchsbescheid setzt 800 Euro fest.
- Statthaft ist die Anfechtungsklage, Gegenstand ist der Widerspruchsbescheid (§ 79 I Nr. 2 VwGO).
- Ein weiteres Vorverfahren entfällt (§ 68 I 2 Nr. 2 VwGO).
- Beklagter ist die Widerspruchsbehörde (§ 78 II VwGO), die Frist läuft ab Zustellung (§ 74 I 1 VwGO).
- Begründetheit: Hat die Behörde A vor Erlass gehört (§ 71 VwGO)?
Fall 2: Der Widerspruchsbescheid belastet A inhaltlich nicht zusätzlich, ihm haftet aber ein wesentlicher Verfahrensfehler an. Auch dann kann er alleiniger Gegenstand der Klage sein, sofern er auf dem Fehler beruht (§ 79 II 2 VwGO).
| Konstellation | Folge | Norm |
|---|---|---|
| Widerspruch erfolglos, gleiche Beschwer | Gegenstand ist der Ausgangsbescheid in der Gestalt des Widerspruchsbescheids | § 79 I Nr. 1 VwGO |
| Rechtsbehelfsbelehrung fehlt | Frist beginnt nicht, Einlegung binnen eines Jahres | § 58 I, II VwGO |
| Kostenentscheidung im Widerspruchsbescheid | Der Bescheid bestimmt, wer die Kosten trägt | § 73 III 3 VwGO |
In der Klausur: Zuerst fragen, wer durch den Widerspruchsbescheid erstmalig beschwert ist. Danach richten sich Gegenstand und Beklagter.
7. Die häufigsten Klausurfehler
| Fehler | Richtige Lösung |
|---|---|
| Ein Widerspruch gegen den Widerspruchsbescheid wird verlangt. | Klage direkt, ein Vorverfahren ist entbehrlich (§ 68 I 2 Nr. 2 VwGO). |
| Verklagt wird die Ausgangsbehörde. | Beklagte ist die Widerspruchsbehörde (§ 78 II VwGO). |
| Der Klagegegenstand wird nach § 79 I Nr. 1 VwGO bestimmt. | Gegenstand ist der Widerspruchsbescheid selbst (§ 79 I Nr. 2 VwGO). |
| Die Anhörung vor der Verböserung bleibt ungeprüft. | In der Begründetheit prüfen: Der Betroffene soll vor Erlass gehört werden (§ 71 VwGO). |
| Die Klagefrist läuft angeblich ab Bekanntgabe des Ausgangsbescheids. | Maßgeblich ist die Zustellung des Widerspruchsbescheids (§ 74 I 1 VwGO). |
8. Kurzschema zum Auswendiglernen
I. Zulässigkeit der Anfechtungsklage
1. Klageart, Gegenstand: Widerspruchsbescheid selbst (§ 79 I Nr. 2, II VwGO)
2. Kein Vorverfahren: erstmalige Beschwer (§ 68 I 2 Nr. 2 VwGO)
3. Frist: ein Monat ab Zustellung (§ 74 I 1 VwGO)
4. Beklagter: Widerspruchsbehörde (§ 78 II VwGO)
II. Begründetheit
1. Zuständigkeit: nächsthöhere Behörde (§ 73 I VwGO)
2. Formell: Anhörung (§ 71 VwGO), Begründung, Rechtsmittelbelehrung, Zustellung (§ 73 III VwGO)
3. Materiell: Rechtmäßigkeit der Verböserung (Behörde prüfte Rechtmäßigkeit und Zweckmäßigkeit, § 68 I 1 VwGO)9. Selbsttest
Frage 1: B legt gegen eine Gebührenfestsetzung Widerspruch ein. Der Widerspruchsbescheid setzt die Gebühr höher an. Muss B erneut Widerspruch einlegen, bevor er klagt?
Nein. Der Widerspruchsbescheid enthält erstmalig eine Beschwer, deshalb bedarf es keiner Nachprüfung im Vorverfahren (§ 68 I 2 Nr. 2 VwGO). Das Bundesverwaltungsgericht (Urteil vom 12.08.2014, 1 C 2/14) schließt einen weiteren Widerspruch gegen einen Abhilfe- oder Widerspruchsbescheid generell aus. B klagt direkt.
Frage 2: Gegen wen richtet B die Klage?
Gegen die Widerspruchsbehörde bzw. ihre Körperschaft. Bei einem Widerspruchsbescheid, der erstmalig beschwert, ist sie die Behörde im Sinne des § 78 I VwGO (§ 78 II VwGO).
Frage 3: Wann beginnt die Klagefrist zu laufen?
Mit der Zustellung des Widerspruchsbescheids, die Frist beträgt einen Monat (§ 74 I 1 VwGO). Der Bescheid ist zu begründen, mit Rechtsmittelbelehrung zu versehen und zuzustellen (§ 73 III 1 VwGO).
Frage 4: Der Widerspruchsbescheid belastet C inhaltlich nicht zusätzlich, verletzt aber eine wesentliche Verfahrensvorschrift. Was ist Klagegegenstand?
Der Widerspruchsbescheid kann alleiniger Gegenstand der Anfechtungsklage sein. Als zusätzliche Beschwer gilt auch die Verletzung einer wesentlichen Verfahrensvorschrift, sofern der Bescheid auf ihr beruht (§ 79 II 1, 2 VwGO).
10. Das Wichtigste in fünf Sätzen
- Enthält der Widerspruchsbescheid erstmalig eine Beschwer, bedarf es keiner Nachprüfung im Vorverfahren (§ 68 I 2 Nr. 2 VwGO).
- Klagegegenstand ist dann der Widerspruchsbescheid selbst (§ 79 I Nr. 2 VwGO).
- Beklagter ist die Widerspruchsbehörde (§ 78 II VwGO).
- Vor Erlass einer Verböserung soll der Betroffene gehört werden (§ 71 VwGO).
- Ein weiterer Widerspruch gegen den Widerspruchsbescheid ist nach dem Bundesverwaltungsgericht (Urteil vom 12.08.2014) ausgeschlossen: Der Betroffene klagt direkt.
Streitstände
Widerspruch gegen erstmalig beschwerenden Widerspruchsbescheid
Ist gegen einen Widerspruchsbescheid, der erstmalig beschwert, ein weiterer Widerspruch statthaft, oder muss der Betroffene direkt klagen?
- BVerwG, Urteil vom 12.08.2014, 1 C 2/14
- Funke-Kaiser, in: Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/v.Albedyll, VwGO, 5. Aufl. 2011, § 68 Rn. 18
- Kopp/Schenke, VwGO, 19. Aufl. 2013, § 68 Rn. 16
- Pietzner/Ronellenfitsch, Das Assessorexamen im Öffentlichen Recht, 12. Aufl. 2010, § 31 Rn. 20
Die Ansichten führen zu verschiedenen Ergebnissen: Nach der Rechtsprechung klagt der Betroffene direkt, nach der Gegenansicht stünde ihm ein weiteres Vorverfahren offen. In der Klausur folgt man dem Bundesverwaltungsgericht: Klage gegen den Widerspruchsbescheid (§ 79 I Nr. 2 VwGO), binnen eines Monats nach Zustellung (§ 74 I 1 VwGO), gegen die Widerspruchsbehörde (§ 78 II VwGO). Wer einen zweiten Widerspruch für nötig hält, lässt die Klagefrist verstreichen.
Zitierte Entscheidungen
Jede dieser Entscheidungen wurde gegen den eigenen Bestand geprüft. Gericht, Datum und Aktenzeichen stimmen mit dem Datensatz überein.
- BundessozialgerichtB 6 KA 2/23 RECLI:DE:BSG:2024:060324UB6KA223R0
- BundessozialgerichtB 4 AS 10/20 RECLI:DE:BSG:2020:240620UB4AS1020R0
- BundessozialgerichtB 8 SO 1/19 RECLI:DE:BSG:2020:300420UB8SO119R0